Direito Ambiental Internacional no MERCOSUL

1. Responsabilidade Ambiental dos Países.

Com o labor dos anos, firmou-se no Direito Internacional que os Estados são responsáveis por atos poluidores de particulares que ultrapassam a fronteira do país. Assim, quando a atividade econômica exercida em um país gerar danos ambientais em país diverso, o Estado onde tal atividade econômica é exercida deve ser responsabilizado por tais danos.

Esse princípio, conforme já visto alhures, ganhou expressão no Direito Internacional a partir da Declaração de Estocolmo/72, na qual se firmou que os Estados têm o direito de explorar seus recursos ambientais soberanamente, no entanto, a esse direito corresponde o dever de agir para que as atividades não causem prejuízo ao meio-ambiente de outros países. Trata-se, como se vê, de uma liberdade relativa ou controlada para a exploração dos recursos naturais. Por isso é de se afirmar que “a soberania cria obrigações que são conseqüências de seus direitos”.

No âmbito do MERCOSUL, o direito ambiental é tratado como questão de soberania nacional, nas Constituições de todos os seus integrantes originários (Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai). Além disso, resta assentado nas Cartas Constitucionais, com outras palavras, que a exploração dos recursos ambientais deve ser acompanhada de efetivo controle a fim de se garantir um meio-ambiente saudável às gerações futuras.

2. O Tratado de Assunção (de 16 de março de 1991) e suas diretrizes básicas

Na doutrina do Direito Internacional consta que do Art. 1º do Tratado de Assunção, ponto inicial do MERCOSUL, extraem-se seis diretrizes básicas, que podem ser sintetizadas no objetivo da integração comercial e econômica e facilitação das relações econômicas entre os países do grupo. Tais diretrizes são: livre circulação de bens; estabelecimento de tarifa externa comum; política comercial comum em relação a Estados terceiros; coordenação de posições em foros econômico-comerciais regionais e internacionais; políticas macroeconômicas e setoriais visando assegurar condições de concorrência entre os Estados-Partes; obrigação de harmonização das legislações nas áreas pertinentes.

É de se notar, portanto, a inexistência de diretriz especificamente ambiental. No entanto, indiretamente a questão ambiental não pode ser descartada, tendo em vista as diretrizes da harmonização das legislações internas e da coordenação das políticas macroeconômicas e setoriais que assegurem condições de concorrência entre os Estados-Membros. Dessas duas diretrizes entende-se que deve haver uma harmonização das legislações dos Estados-Partes, com relação aos temas ambientais, de modo a se assegurar condições de real concorrência entre eles. Por fim, há de se considerar que o problema ambiental deve ser sempre encarado, para que sejam efetivados os princípios do Tratado, quais sejam: gradualidade, flexibilidade e equilíbrio.

A respeito da necessidade de se harmonizar as legislações internas sobre a questão ambiental, é oportuno citar a opinião de Fabíola Santos Albuquerque:

“A harmonização é a alternativa mais salutar para segurança jurídica. Por meio dela é possível uma interpretação coesa, reduzindo a margem de equívocos jurídicos. Insano conceber um operador do direito ser sabedor de toda a legislação vigente nos países do Mercosul. Mas quais são os caminhos para se chegar à harmonização? Nos filiamos aos argumentos do professor Luiz Olavo Baptista quando defende que se chega à harmonização 'através de textos escritos, de forma diferente ou semelhante, não importa, o mesmo resultado. Para tanto, é preciso que se saiba quais são os resultados visados e portanto, desenvolver princípios gerais de direito, específicos em cada caso' (Baptista, 1997, p. 112).Como vimos, o Tratado de Assunção é taxativo quanto à harmonização das legislações, essa tarefa, no entanto, será realizada com muito mais nitidez no momento em que surja um órgão supranacional garantindo uma interpretação e aplicação uniformes do Tratado. Esse é mais um dado revelador da imprescindibilidade de um Tribunal de Justiça comunitário no âmbito do Mercosul”

(Texto integral em http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_148/r148-18.pdf).

3. Evolução do tratamento da matéria ambiental no MERCOSUL

A partir de 1992, os países do MERCOSUL assinaram uma série de documentos em que é a questão ambiental é tratada direta e especificamente. De tais diplomas produzidos, vale destacar-se alguns. Vejamos:

3.1. Declaração de Canela/92, subscrita pelos quatro países mais o Chile

Nessa declaração, foi afirmado que “As transações comerciais devem incluir os custos ambientais causados nas etapas produtivas sem transferi-los às gerações futuras”. Assim, os custos ambientais são significativos em toda e qualquer troca comercial, visando-se não apenas o “lucro econômico”, como também o “lucro” ou “não prejuízo” ambiental nas operações.

Ademais, consagrou-se que deve-se haver o respeito às soberanias, mas ao mesmo tempo haver a previsão de responsabilidades por danos ambientais eventualmente ocorridos. Nesse tocante, afirmou-se que será resguardada a soberania da diversidade biológica e das florestas: “os recursos biológicos são inequivocamente recursos naturais de cada país e, portanto, sobre eles é exercida a soberania nacional”. Vale destacar que tal princípio é sobremaneira benéfíco ao Brasil, porquanto em nosso país se concentra a maior diversidade biológica e florestal entre os países do grupo, sendo, desde já, assegurada a soberania nacional sobre todo esse patrimônio.

Por fim, é relevante mencionar que na Declaração de Canela de 1992 deu-se uma orientação geral a respeito da finalidade das normas ambientais: “As normas de proteção ambiental devem orientar-se para sua finalidade específica, sem transformarem-se em práticas discriminatórias ou barreiras comerciais”. Dessa forma, se, por exemplo, o Brasil criasse uma norma proibindo a entrada de certo tipo de agrotóxico de países dos MERCOSUL, alegando que os mesmos são agressivos ao meio-ambiente, com o objetivo único de reduzir a importação, a finalidade dessa norma seria viciada em sua finalidade.

3.2. Reunião em Las Leñas/Argentina em 92

Sobre essa Reunião convém mencionar, suncitamente, que foram traçadas metas para o MERCOSUL. Muitas dessas metas trataram de temas ambientais. Além disso, foi criado o Subgrupo de Trabalho n. 6, órgão cuja competência é exclusiva para tratar do meio-ambiente.

3.3. Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do MERCOSUL – Acordo de Florianópolis/2001 (ainda não ratificado por todos os Estados-Membros

O Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do MERCOSUL é o documento até então mais relevante sobre o tema ambiental no bloco comunitário, muito embora ainda não haja sido ratificado por todos os Estados-Membros. Por meio dele, elaborou-se uma verdadeira política ambiental para o grupo. Estabeleceram-se seis princípios gerais, são eles: “a) promoção da proteção do meio ambiente e aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis mediante a coordenação de políticas setoriais, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio; b) incorporação da componente ambiental nas políticas setoriais e inclusão das considerações ambientais na tomada de decisões que se adotem no âmbito do MERCOSUL para fortalecimento da integração; c) promoção do desenvolvimento sustentável por meio do apoio recíproco entre os setores ambientais e econômicos, evitando a adoção de medidas que restrinjam ou distorçam de maneira arbitrária ou injustificável a livre circulação de bens e serviços no âmbito do MERCOSUL; d) tratamento prioritário e integral às causas e fontes dos problemas ambientais; e) promoção da efetiva participação da sociedade civil no tratamento das questões ambientais; e f) fomento à internalização dos custos ambientais por meio do uso de instrumentos econômicos e regulatórios de gestão”.

É importante destacar desses princípios que foi traçado que o desenvolvimento sustentável é diretriz de planejamento público e privado. Com efeito, o objetivo primacial do acordo é “o desenvolvimento sustentável e a proteção do meio ambiente mediante a articulação entre as dimensões econômica, social e ambiental” (art. 4º)

Além disso, no acordo, a prevenção integral dos danos tem prioridade sobre a reparação. Vê-se, também, que os princípios devem ser fiscalizados pela sociedade, tendo as comunidades envolvidas papel primordial no tratamento das questões ambientais. E, o desenvolvimento sustentável do MERCOSUL deve ser alcançado com a cooperação dos países-membros e com a participação da sociedade civil, associações ou grupos sociais (art. 4º e 5º).

Destarte, nota-se uma convergência dos princípios firmados na Declaração do Rio em 92, manifestada sobretudo na preocupação de o MERCOSUL não simplesmente se desenvolver economicamente, mas de forma sustentável, preservando o meio-ambiente.

3.4. Acordos Bilaterais de responsabilidade pelos danos

Paralelamente à preocupação com o desenvolvimento sustentável, os países do MERCOSUL também criaram acordos bilaterais a respeito da responsabilidade pelos danos ambientais transfronteriços.

Nesse sentido, portanto, o Acordo celebrado entre Brasil e Uruguai em 1992, cujos objetivos são: estabelecer métodos de monitoramento e de avaliação de impacto ambiental e promover a solução coordenada da questões relacionadas aos impactos ambientais. Segundo esse Acordo, no caso de impacto ambiental, “cada parte Contratante será responsável pelos danos causados à outra Parte Contratante em decorrência de suas próprias atividades ou de atividades efetuadas por pessoas físicas ou jurídicas que se encontrem em território de sua jurisdição”.

A princípio, não há normas válidas para todo o MERCOSUL a tratar sobre o tema, nem definindo a responsabilidade de cada qual pelos danos ambientais que ultrapassam as fronteiras nacionais.

4. O problema da defesa do meio ambiente no MERCOSUL

Assentados os princípios mencionados, a defesa ambiental no MERCOSUL deve ir além de mera prescrição vazia de conteúdo ou de efetividade. É imperioso que sejam criadas condições de preservação do dano ambiental, em especial, além da eventual reparação e a responsabilização dos infratores, inclusive no plano internacional. No entanto, veremos que tais medidas, em sua maioria, ainda se em vias de se efetivarem no âmbito do bloco comunitário.

4.1. Procedimento administrativo de preservação do dano ambiental nacional transfronteiriço

Comumente, as legislações internas das nações estabelecem procedimentos administrativos com o escopo de se analisar, antecipar e evitar o dano ambiental. Assim, com esta ou aquela denominação, o Estudo de Impacto Ambiental é o instrumento eficaz de preservação do dano ambiental no espaço limitado das fronteiras nacionais.

No entanto, com relação ao MERCOSUL, a questão é problemática, pois não há nesse bloco normas que estabelecem um Estudo de Impacto Ambiental de danos nacionais tranfronteiríços. Obviamente, há a necessidade urgente de se fazê-las.

Se, por exemplo, o Brasil quiser fazer uma obra no Rio Paraguai que poderá afetar o meio ambiente além das fronteiras do país, não há a previsão de um EIA que oportunize a análise dos impactos ambientais de tal obra além das fronteiras de nosso país.

É de se concluir, portanto, que não basta criar-se uma política ambiental, ou perspectivas abstratas de preservação, no âmbito do MERCOSUL; necessário é, igualmente, que haja instrumentos de monitoramento e de avaliação da política ambiental, para que a mesma tenha eficácia.

4.2. O problema da solução de controvérsias ambientais e acesso à Justiça no MERCOSUL

De acordo com o Protocolo de Olivos/2002, que entrou em vigor em 2004, as controvérsias que surjam entre os Estados-Partes sobre a interpretação, a aplicação ou não-aplicação do Tratado de Assunção, Protocolo de Ouro Preto, e decisões do Conselho do Mercado Comum, Resoluções do Grupo Mercado Comum e diretrizes da Comissão de Comércio do MERCOSUL serão submetidas aos procedimentos previstos nesse protocolo.

O art. 6º, 1, dispõe que “se mediante as negociações diretas não se alcançar um acordo ou se a controvérsia for solucionada apenas parcialmente, qualquer dos Estados partes na controvérsia poderá iniciar diretamente o procedimento arbitral previsto no Capítulo VI”. Este capítulo, por sua vez, disciplina a atuação do Tribunal Arbitral Ad Hoc (três membros), responsável pela emissão de laudos arbitrais, podendo haver recurso de revisão para o Tribunal Arbitral Permanente (cinco membros).

É oportuno observar que, segundo o art. 8º do Acordo-Quadro sobre Meio-Ambiente, “As controvérsias que surgirem entre os Estados-Partes com relação à aplicação, interpretação ou descumprimento das disposições contempladas no presente Acordo serão resolvidas por meio do Sistema de Solução de Controvérsias vigente no MERCOSUL”.

Assim, a princípio, as controvérsias entre os Estados-Partes relativas às disposições do Acordo-Quadro serão dirimidas pelo mecanismo dos Tribunais Arbitrais, na hipótese de insucesso das negociações diretas.

Já os particulares, segundo o Protocolo de Olivos, poderão apresentar reclamações por violação dos Tratados e Protocolos em face de sanções ou aplicação de medidas legais ou administrativas restritivas pelos Estados-Partes (direcionadas ao Grupo Mercado Comum, que designará Grupo de Especialistas para emitir parecer), não tendo eles acesso aos tribunais.

Ocorre, porém, que o Acordo-Quadro sobre Meio-Ambiente do MERCOSUL, embora haja sido promulgado entre nós, pelo Decreto nº 5.208 de 17 de setembro de 2004, não foi ratificado por todos os Estados-Partes, o que implica concluir que os sistemas de solução de controvérsias do MERCOSUL ainda não podem exercer suas atividades em casos de conflitos a respeito de questões ambientais.

A princípio, portanto, as controvérsias em matéria ambiental não poderiam ser dirimidas pelo sistema erigido pelo Protocolo de Olivos.

4.3. O problema do acesso aos Poderes Judiciários nacionais

No plano do Direito Internacional atual, não existe norma estruturante da igualdade de acesso às jurisdições entre nacionais e estrangeiros para a solução de problemas ambientais.

Paulo Affonso Leme Machado (Direito Ambiental Brasileiro - Editora Malheiros, 2004) cita a existência de uma única exceção: a Convenção Nórdica de 1974 (ratificada por Dinamarca, Finlândia, Noruega e Suécia).

Os ordenamentos internos dos países do MERCOSUL se limitam a prever que associações, Ministério Público, ou pessoas jurídicas de direito público podem pleitear em juízo a defesa do meio- ambiente (no caso do Brasil, mediante a ação civil pública). Em alguns casos, como na legislação da Província de Santa Fé da Argentina, até pessoa física poderia pleitear a defesa do meio-ambiente em juízo.

Portanto, é para o futuro a garantia da igualdade de acesso aos cidadãos nacionais e estrangeiros ao judiciário dos países do MERCOSUL, ou de um tribunal comunitário criado para defesa do direito a viver em um ambiente sadio e equilibrado.

5. Direito Ambiental do MERCOSUL

Conforme dispõe o Protocolo de Ouro Preto/94, o processo de vigência simultânea das normas do MERCOSUL nos ordenamentos jurídicos dos Estados-Parte deve respeitar a seguinte tramitação:

“Artigo 40 - A fim de garantir a vigência simultânea nos Estados Partes das normas emanadas dos orgãos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo, deverá ser observado o seguinte procedimento:

i) Uma vez aprovada a norma, os Estados Partes adotarão as medidas necessárias para a sua incorporação ao ordenamento jurídico nacional e comunicarão as mesmas à Secretaria Administrativa do Mercosul;

ii) Quando todos os Estados Partes tiverem informado sua incorporação aos respectivos ordenamentos jurídicos internos, a Secretaria Administrativa do Mercosul comunicará o fato a cada Estado Parte;

iii) As normas entrarão em vigor simultaneamente nos Estados Partes 30 dias após a data da comunicação efetuada pela Secretaria Administrativa do Mercosul, nos termos do item anterior. Com esse objetivo, os Estados Partes, dentro do prazo acima, darão publicidade do início da vigência das referidas normas por intermédio de seus respectivos diários oficiais”.

Como se vê, o procedimento é burocratizado. E ainda, consoante leciona Fabíola Santos Albuquerque: “até o momento não há nenhum protocolo ambiental firmado no âmbito do Mercosul, transformado em norma jurídica interna, ou seja, a celeridade própria de um processo de integração acaba esbarrando na burocracia do processo legislativo, pois, segundo previsão constitucional, compete privativamente ao Presidente da República celebrar tratados (art.84, VIII) e ao Congresso Nacional resolvê-los definitivamente (art.49, I)”.

No atual estágio do MERCOSUL, encontram-se Decisões e Resoluções que foram adotadas principalmente pela necessidade de harmonizar as distintas legislações ambientais dos Estados-membros, e pela necessidade de se coordenar as políticas setoriais. Porém, não se verifica a existência de um Direito Ambiental do Mercosul, porquanto, nada obstante os princípios básicos já assentados pelo Acordo-Quadro, o arcabouço normativo ambiental do bloco é ainda acanhado.