Fases da Formação do Sistema Previdenciário Brasileiro - 1946 - 2015
INTRODUÇÃO
Para facilitar o entendimento, os anos sobre a formação da Previdência Social brasileira serão abordados em seis momentos distintos. O momento de referência é aquele considerado como início do sistema, o marco jurídico, a promulgação da Lei Eloy Chaves, em 24 de janeiro de 1923.
Esses seis momentos serão representados pelos seguintes períodos: Pré- 1923; 1923 – 1930; 1931 - 1945; 1946 – 1963; 1964 – 1988; e 1988 – 2015.
Em artigo anterior, abordamos os três primeiros períodos. E neste completaremos esse entendimento com os outros três: 1946 – 1963; 1964 – 1988; e 1988 – 2015.
Objetiva esses dois artigos a narrativa sobre a história da Previdência Social brasileira,. Tem a intenção de entender: motivos que acarretaram o seu surgimento, expansão e crise; e fatores que contribuíram para a construção da atual sistema previdenciário brasileiro.
Evidentemente, que cada período tem o seu modelo, as tendências políticas e nível de organização e participação da sociedade, bem como a situação econômica e financeira do país, como os fatores mais relevantes.
No artigo anterior, pela importância para o entendimento dessa narrativa, registraram-se alguns esclarecimentos sobre os sistemas de custeio previdenciários: por repartição; e por capitalização.
De mesma forma neste artigo inclui-se os registros sobre as ideias influenciadores e o debate que marcou esse período e surgirão em todas as vezes que a reforma previdenciária for a pauta dos governos.
IDEIAS SOIBRE SISTEMA PREVIDENCIÁRIO
O primeiro modelo de previdência surgiu em 1883, na Alemanha, no governo de Bismark.
O sistema de Bismark é de seguros sociais no qual o montante das prestações é proporcional à contribuição efetuada; os recursos são provenientes da contribuição direta de empregados e empregadores, baseada na folha de salários.
Outro sistema influenciador sobre previdência foi o criado por William Beveridge em 1942, como reformulação da previdência na Inglaterra, que mudava radicalmente a forma de conceber benefícios.
Além do Plano Beveridge, as propostas de John Maynard Keynes¹, de Previdência que abarcasse ampla política social, que fornecesse não só os benefícios pecuniários, mas também serviços na área de saúde, higiene, educação, habitação, emprego, dentre outros.
Está aí a raiz histórica das duas principais concepções de previdência social: Seguro Social e Seguridade Social.
PERÍODO 1946-1963 – GANHA FORÇA A IDEIA DE SEGURIDADE SOCIAL
No artigo que trata dos três períodos anteriores, entendemos: que o grande acúmulo de reservas financeiras teve boa parte desviada do objetivo previdenciário, para o projeto desenvolvimentista do governo Vargas; que esse esvaziamento do capital previdenciário forçaria a mudança do regime de capitalização para o regime de repartição.
Observamos, também, que a história de nossa previdência se fez nos três períodos anteriores em ciclos: ora voltada a prestação dos benefícios e ora voltada para acúmulo de reservas financeiras.
Com o fim do Estado Novo presidido por Getúlio Vargas, o período que se seguiu foi marcado por a forte elevação das despesas com aposentadorias, pensões e serviços médicos e hospitalares.
A diminuição dos saldos e reservas, o repasse insuficiente da União no financiamento tripartite e a utilização indevida dos recursos da previdência impossibilitaram a continuidade no regime de capitalização.
Essa situação fica clara quando se observa: a ampliação na concessão de benefícios; a queda do saldo previdenciário, de 87,4% da receita, em 1923, para 16,7%, em 1966; e o aumento gradativo do número de segurados, que passou de 2.762.822 no ano de 1945, para 4.442.470 em 1960.
Nas décadas de 1940 a 1960 acontece intenso debate entre os defensores do Seguro Social alemão e da Seguridade Social inglesa e keynesiana. Os últimos ampliavam a função de seguro previdenciário, incluindo saúde e assistência social como função de seguridade social.
Provavelmente, pelo entendimento de que somente a cobertura das Caixas e dos Institutos prestava algum serviço na área de saúde, a partir de então o sistema previdenciário passou a ser visto como questão social e, assim, os institutos previdenciários iniciaram caminhar rumo à Seguridade Social.
Entretanto, a tendência do sistema previdenciário brasileiro foi de exigir a contribuição prévia dos segurados e os benefícios proporcionais às contribuições, prática contrária aos princípios de universalização da Seguridade Social.
O cenário de aumento dos gastos, diminuição da parte da União destinada à Previdência somada ao enfraquecimento dos seis institutos existentes, justificou a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS).
A Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) de 1960 estabeleceu marco de unificação e uniformização das normas infraconstitucionais existentes sobre a Previdência Social. Unificou a legislação referente aos Institutos de Aposentadorias e Pensões e, no plano substancial, a LOPS criou alguns benefícios, como o auxílio natalidade.
Apesar de estabelecer a uniformização dos planos de benefícios, manteve intacta a estrutura fragmentada do sistema, com um caráter excludente, em relação aos trabalhadores rurais, autônomos e empregados domésticos.
Somente em Março de 1963 com a criação do Estatuto do Trabalhador Rural, foi criado o FUNRURAL, que apesar de criar o fundo, ainda não inclui os trabalhadores rurais no sistema previdenciário.
O PERÍODO DE 1964-1988: PRÁTICAS DE UNIVERSALIZAÇÃO
Em 1966, ocorre a fusão dos institutos de aposentadorias e pensões existentes, que já se encontravam uniformizados pela Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS de 1960, e a criação do Instituto Nacional de Previdência Social - INPS
Em 1966, também, inicia-se processo de redução da participação da União no financiamento do sistema previdenciário brasileiro até a exclusão de sua participação em 1970. O fim desta contribuição por parte do Estado não representou o fim do controle da União na Previdência Social.
Em 1967 o Seguro de Acidente de Trabalho é incorporado à Previdência Social.
Em 1970, apesar de não ser benefício previdenciário foi criado o PIS, Programa de Integração Social, tinha como um dos objetivos financiar, o abono e o que hoje conhecemos como seguro-desemprego, este último com característica de previdência social.
Em 1971, é criado o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural – PRORURAL, financiado pelo FUNRURAL e, a partir daí, os trabalhadores rurais passam a ter acesso a determinados benefícios.
Em 1972, o trabalhador doméstico é incluído no sistema de Previdência Social, apesar de com benefícios bem restritos, diferentes dos outros trabalhadores privados. De mesma forma, em 1973 os trabalhadores autônomos.
Em 1974, cria-se o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), que inclui as atribuições relativas tanto à Previdência, quanto a área de saúde, exclusive as relativas à vigilância sanitária, que ficaram a cargo do Ministério da Saúde.
Em 1977, foi criado o SINPAS - Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social- (Lei nº 6439/77), juntando ao INPS, outros dois criados: IAPAS - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social; e INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social. O IAPAS voltado para a arrecadação dos recursos. O INPS voltado aos benefícios previdenciários e sociais e o INANPS à assistência médica.
A crise do sistema previdenciário brasileiro se inicia nas suas origens e atinge grande destaque em 1980. Ampliação da cobertura de benefícios sem base em fontes de financiamentos, crescimento das dívidas com os bancos e destinação indevida dos recursos da Previdência.
Para tentar reverter essa situação no início dos anos 80 foi decretado pacote previdenciário que, entre outros: criava a contribuição por parte dos aposentados e pensionistas de 3 a 5% do valor do benefício, além da elevação de 5% para 6% das contribuições dos funcionários públicos estatutários e de 8% para 10% a contribuição das empresas sobre a folha de salário.
Este pacote não conseguiu solucionar o problema e, de 1983 a 1985, o déficit aumentou em 181 bilhões de cruzeiros.
A escolha para solucionar foi intensificar os cortes na área dos serviços médicos. Em 1982, surgiu o “Plano de Reorganização da Assistência à Saúde no Âmbito da Previdência Social”. Objetivava: contenção dos gastos, aumentar a produtividade e racionalidade do sistema previdenciário e de serviços médicos; equiparar os trabalhadores rurais aos urbanos em qualidade dos serviços e em extensão da cobertura de benefícios; e o controle do sistema de saúde.
A Saúde foi separada da Previdência e suas responsabilidades assumidas pelo ministério da Saúde.
Em 1987, foi criado o Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS), por meio de convênio celebrado entre o INAMPS e os Governos Estaduais.
PERÍODO 1988-2015: CONSTITUIÇÃO FEDERAL E AS REFORMAS
A Constituição de 1988 redefine a Previdência Social ratifica a tendência de Seguridade Social e reúnem as três áreas: saúde, previdência social e assistência social. Essa redefinição sofreu a influência de modelos existentes nos países da Europa, inspirados na política do Bem Estar Social.
Apesar de redefinido, o sistema permaneceu como público, universal e de repartição simples. Manteve as regras básicas para a concessão de benefícios. Manteve os regimes especiais de funcionários públicos com direito à integralidade e paridade das aposentadorias com os salários dos ativos.
Em 1990, foi criado o INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social). No mesmo ano criou-se o Ministério do Trabalho e da Previdência Social.
No início da década de 90, ocorreu grande abertura da economia brasileira e, a indústria nacional sofreu retração e com isso afetou à Previdência. Para ilustrar, em 1996, houve queda de 4,5% do valor da receita oriunda das contribuições previdenciárias, enquanto que os benefícios aumentaram 24%.
Além disso, é nessa época que tem início a grande alteração entre trabalhadores contribuintes e os com idade para se aposentar por idade ou tempo de serviço, e os já aposentados. Tem início grande e continuado aumento de benefícios.
A Constituição nem completara seus primeiros cinco anos e, em 1992, foi criada pelo governo Comissão Especial para estudar o sistema previdenciário.
Em 1998, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 20, que permitia a elaboração de leis possibilitando mudanças que atingiram tanto o Regime Geral da Previdência Social, quanto o regime previdenciário do setor público.
Essas reformas, como as outras que virão, tinham objetivo de reduzir a amplitude dos direitos conquistados com a Constituição de 1988, diminuindo as políticas benevolentes então instauradas, aumentando a idade mínima para concessão dos benefícios e priorizar preocupações atuariais.
A Emenda 20 de 1998: desconstitucionalizou a forma de cálculo do valor das aposentadorias do regime geral com a criação do fator previdenciário; revestiu o regime do servidor público de caráter contributivo. O tempo de serviço deu lugar à contribuição ao sistema.
A EC 20 de 1998 decidiu pela aplicação do regime geral de previdência social aos servidores ocupantes exclusivamente de cargos em comissão, bem como àqueles que possuem contrato temporário com a Administração Pública ou emprego público.
A Emenda Constitucional 20, de 1998, trouxe as seguintes modalidades de aposentadoria:
a) voluntária com proventos integrais atendidos os requisitos, cumulativos, de 35 anos de contribuição e 60 anos de idade se homem, e 30 anos de contribuição e 55 anos de idade, se mulher;
b) voluntária por idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, atendidos os requisitos de 65 anos de idade se homem e 60 anos de idade, se mulher; e
c) compulsória aos 70 anos de idade, com proventos proporcionais.
Em 2003, a EC 41 visava mais regime próprio de previdência dos servidores públicos. Traz mudanças para aproximar o regime de previdência do servidor público com o do setor privado. Define teto limite para o benefício da aposentadoria igual ao do setor privado e possibilita a complementação aos valores dos benefícios anteriores por meio de aposentadoria complementar, por meio de fundos de pensões.
Para o financiamento do regime dos outros empregados, não servidores públicos, altera a contribuição das empresas, cujo percentual passa a incidir sobre o faturamento, não mais sobrea folha de salários.
A Emenda Constitucional 41 de 2003: agrega ao caráter contributivo a solidariedade. A remuneração do servidor foi alterada para a média aritmética da remuneração; define a contribuição social do servidor público ativo da União como 11% sobre a totalidade da base de contribuição. Os aposentados e os pensionistas contribuirão também com os mesmos 11%, incidentes sobre a parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que ultrapassem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social.
A base de cálculo para os proventos de aposentadoria passou então a ser a média aritmética de determinado número das maiores remunerações utilizadas como base para a contribuição do servidor aos regimes de previdência aos quais esteve vinculado.
A EC 41, de 2003, ressaltou a necessidade de cotização também do ente federativo, que passou a assumir a condição de patrocinador do regime dos servidores, semelhante ao que ocorre no Regime Geral de Previdência Social. Participação definida como o dobro da contribuição aportada pelo servidor ativo.
Instituiu-se a figura do abono de permanência, que permitiu ao servidor a opção por permanecer em atividade após haver completado as exigências para aposentadoria voluntária, desde que contasse com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, ou trinta anos de contribuição, se homem, até o dia 31.12.2003.
Por meio de Medida Provisória deixou de existir a paridade entre proventos de aposentadoria e a remuneração dos servidores ativos, para fins de reajuste, pois determinou que o reajuste dos proventos de aposentadoria ocorra com o mesmo índice e na mesma data do reajuste dos benefícios do Regime Geral da Previdência Social.
A EC 41, de 2003, com relação às pensões dos servidores públicos alterou os valores, que eram iguais ao valor da remuneração ou ao provento do servidor falecido, para o limite do regime Geral da Previdência mais 70% daquilo que o provento do servidor falecido exceder.
Em 2005, a EC 47 foi vista como complementar da EC nº 41 de 2003, na tentativa de aprofundar as mudanças nos regimes próprios de previdência dos servidores públicos e estabelecer novos requisitos para a aposentadoria de servidores que ingressaram no serviço público até 1998.
Além disso, passou a se exigir comprovação de 10 anos de serviço público e 5 anos de exercício no cargo efetivo. A base de cálculo para os proventos era a última remuneração percebida pelo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria.
A Emenda Constitucional 47, de 2005, conhecida como “PEC Paralela” abrandou as regras de transição para o servidor público e, além dos professores da educação infantil, do ensino fundamental e médio definiu outros casos para aposentadorias especiais.
Em 2012, a Lei nᵒ 12.618 institui o Regime de Previdência Complementar para os Servidores Públicos Federais efetivos, fixando o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões o teto do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), através da criação de três entidades fechadas de previdência complementar, denominadas Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público do Poder Executivo (Funpresp-Exe), do Poder Legislativo (Funpresp-Leg) e Poder Judiciário (Funpresp-Jud). Este fundo terá a função de capitalizar os recursos responsáveis pelo pagamento das aposentadorias acima do teto.
Em 2015, foi alterado o fator previdenciário e a pensão por morte. Com relação ao fator previdenciário, que antes somente levava em consideração a idade, passa a levar em consideração, também, o tempo trabalhado e o tempo mínimo de contribuição de 35 anos. Com relação à Pensão por Morte, que era completamente sem regulamentação, definiu como requisitos mínimos para direito ao benefício: 1 ano e seis meses de contribuição e 2 anos de casamento ou, união estável. Somente cônjuges maiores de 44 anos de idade tem direito a pensão por morte vitalícia.
CONCLUSÃO
Nesses períodos observamos que as gestões do sistema previdenciário levaram a abandonar compulsoriamente o sistema de capitalização e tornar-se de repart5ição.
Marca esse período grande debate sobre os conceitos de sistema previdenciário: Seguro Previdenciário ou Seguridade Social. Amplamente favorável à Seguridade Social, tanto que a Constituição de 1988 assim o define e, até o instituto criado pelo governo para administrar o sistema tem a denominação INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL
Em contrapartida os governos posteriores iniciaram e realizaram o desmonte do sistema previsto na Constituição de 1988. As PEC's e as reorganizações administrativas indicam claramente, dentro de visão estritamente de contenção de despesas, tomar, não somente a seguridade social, mas também a previdência dos servidores públicos como únicos responsáveis pelo desequilíbrio financeiro e vem sistematicamente a alterando e voltando á condição de seguro social.
Fica claro o entendimento dos governos de que existem dois sistemas e que o do servidor público, em relação ao do setor privado é privilegiado e, a intenção demonstrada nas alterações é torna-los muito semelhantes. Entende-se, também, retorno ao sistema de capitalização como forma de financiamento do sistema, já que apenas o regime de repartição tem se mostrado incapaz de promover o equilíbrio financeiro por ser mais vulnerável às mudanças que ocorrem na sociedade.
Assim, são criados os para todo servidor público ter a alternativa de continuar com o mesmo benefício desde que, pelo sistema de capitalização, contribua.
O governo garante, pelo sistema de repartição simples até o teto do benefício. A diferença ao benefício original (ou outro valor) de acordo com suas contribuições capitalizadas, serão devolvidas pelos FUNPRESPs de acordo com a capitalização do servidor quando em atividade.
FONTES:
apgs.ufv.br; e
conjur.com.br