A ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: PODER LOCAL E ENFOQUE PARTICIPATIVO

A ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: PODER LOCAL E ENFOQUE PARTICIPATIVO*

Oséias Santos de Oliveira (1)

1. Introdução

A centralidade da discussão proposta neste estudo volta-se para o locus do município que, na nova ordem jurídica estabelecida a partir Constituição Federal de 1988, assume papel relevante na organização das políticas públicas locais. O significativo repasse de responsabilidades da União aos Estados e Municípios configura uma nova lógica de gestão pública, sendo que o espaço de tomada de decisão está mais próximo dos usuários das políticas sociais que, articulados, podem participar ativamente dos processos decisórios ou pressionar os agentes públicos para que os interesses da comunidade sejam priorizados. Contudo, o repasse de responsabilidades ao município, exposto na Carta Magna, vem seguido de diversas emendas constitucionais que progressivamente incidem sobre a organização municipal e que, em muitos momentos limitam a autonomia deste ente federado e, paulatinamente, ampliam repasse de compromissos que no âmbito do município devem ser solucionados com o apoio da comunidade.

A análise do papel assumido pelo município na organização da educação local, a partir da Constituição Federal de 1888, se insere com objetivo deste estudo que tem sua base qualitativa pautada em uma pesquisa bibliográfica e documental. A revisão de literatura se estabelece a partir de autores que se debruçam sobre a temática das políticas da educação e os contextos municipais, como Bordignon (2009), Santos (2008), Monlevade (2000), Machado (2002), Saviani (2008), Verza (2000) entre outros.

A possibilidade de organização da educação local, inserida na proposta legal de criação dos Sistemas Municipais de Ensino (SME) se efetiva a partir da perspectiva democrática e participativa e precisa considerar as referências prescritas na legislação brasileira, em especial a Constituição Federal (CF/1988) – que, em um diferencial das cartas anteriores, eleva o município à condição de ente federado, com responsabilidades expressivas quanto aos processos gerenciais e organizativos de suas políticas públicas na esfera local.

Também se arrola, como elemento imprescindível para compor o quadro investigativo os dispositivos expressos na Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB nº 9.394/1996 que, corroborando as determinações da Carta Magna de 1988 ainda que em questões, por vezes controversas, estabelece o princípio democrático com vistas a assegurar uma educação de qualidade e aglutinadora de interesses coletivos – pressupondo a participação dos sujeitos educativos na tomada de decisão, na elaboração de projetos, na execução e avaliação das ações e programas. Ainda, o enfoque documental busca elementos em outros diplomas normativos que estabelecem as atribuições do município na organização da educação local.

2. A Ordem Jurídica e as Sucessivas Emendas Constitucionais: o Papel do Município Revisitado

A ideia de municipalização da educação brasileira, como um movimento histórico perpassa pelos ideais dos Pioneiros da Educação Nova quando, já em 1932, se inseria na pauta das discussões da educação pública a necessidade de compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados. Deste modo, a proposta de um projeto educacional com amplitude nacional precisava ser articulada com Estados e Municípios que, no fortalecimento de seus sistemas, de seus planos e de seus próprios conselhos de educação, pudessem organizar as bases para uma construção responsável e comprometida das políticas públicas em educação.

O poder local e o enfoque participativo tornam-se, no contexto da descentralização do ensino, espaços para o exercício da cidadania. Na análise de Bordignon (2009) a descentralização do ensino pensada pelos Pioneiros da Educação Nova, a partir da concepção de sistemas articulados, ultrapassa a simples transferência de responsabilidades entre União e demais entes federados, pois pressupõe, no seu âmago, compartilhamento de poder e responsabilidades assumidas em conjunto.

O papel do município, entretanto, passará por uma profunda ressignificação somente a partir da Constituição Federal de 1988 (CF/88). O papel até então reservado ao município na ordem constitucional era o de mero executor das políticas, programas e ações pensadas pelo sistema central. Com o novo enfoque e em consonância com o expresso na Carta Magna, este membro federado é agora incluído no pacto federativo que pressupõe a transferência e distribuição de responsabilidades entre os entes que compõem a ordem político-administrativa.

No entanto, o texto legal preconiza a necessidade do chamado regime de colaboração, pois não basta apenas a transferência de responsabilidades da União para Estados, municípios e Distrito Federal, quando o que de fato se espera é uma efetiva ação solidária entre os níveis de governo em suas distintas esferas de atuação. Isto possibilita o atendimento das demandas sociais, políticas e econômicas de modo eficiente e racional, sendo estas promotoras de inclusão social, a partir de organização governamental comprometida em planejar, implementar e avaliar políticas públicas contextualizadas com as reais necessidades e demandas emergentes da sociedade.

As modificações que se inserem na reconfiguração da estrutura do Estado brasileiro com a elevação do papel do município como ente federado refletem-se, essencialmente, em dois aspectos que, de modo contundente, fixam responsabilidades político-administrativas que até então não cabia à sua alçada. De acordo com Santos (2008) estes aspectos definidores das novas formas de atuação e de comportamento do município se articulam em torno da distribuição dos recursos tributários e no processo de descentralização das políticas públicas.

A partir de sucessivas emendas à Constituição Federal de 1988 procurou-se dar os contornos à ação do município, enquanto ente federado. Entretanto, ao longo de mais de duas décadas, desde a promulgação da Carta Maior, o que se observa é uma constante retomada às questões que originariamente não foram contempladas, quando da fixação do federalismo, pois, como destaca Costa Júnior (2009), “verifica-se que o modelo de Federalismo pensado em 1988 não corresponde ao que se apresenta na Carta atual, uma vez que reformada mais de 55 vezes desde então”. Estas alterações atenderam a interesses que nem sempre contemplam as prioridades sociais e locais. Se, por um lado a Constituição Federal avança no sentido de propor um novo modelo administrativo do Estado, com base na repartição do poder entre os entes federados, com primazia ao espaço do município, de outro lado ocorre um esvaziamento da condição de colaboração que deve existir entre União, Estados e municípios frente às expressivas emendas anexadas ao texto da Carta Magna, que na maioria dos casos, subtrai a autonomia municipal, com consequências pouco salutares à auto-organização e gestão municipal.

Dentre as várias emendas apresentadas neste período Costa Junior (2009) cita algumas de maior impacto ao município que terá suas políticas públicas e ações administrativas significativamente alteradas a cada edição de novas emendas ao texto original. Tais emendas na CF/88 sinalizam a necessidade de adequação do espaço e da responsabilidade que o município passa a assumir, como membro federado, com previsão de atuação administrativa e social, mas também com adequação de caráter financeiro, com alocação de recursos e previsão orçamentária para que as políticas públicas possam ser operacionalizadas.

Assim, em 1993, a Emenda Constitucional nº 3 vem regular sobre os impostos municipais, o que produz uma alteração na estrutura econômica, com reflexos diretos sobre o atendimento das demandas sociais, pois esta, ao extinguir impostos, acaba por reduzir investimentos nas áreas de responsabilidade municipal. No mesmo caminho da redução de recursos, a Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1º de março de 1994, que instituiu o Fundo Social de Emergência (FSE), acaba limitando as transferências vinculadas da União para os Estados e Municípios.

Ainda, no que se refere ao ordenamento de arrecadação de recursos e financiamento das ações municipais, no ano 2000, entra em vigor a Emenda Constitucional nº 29 que altera vários artigos da Constituição que limitariam ainda mais a autonomia do município, pois esta emenda determina o percentual do IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano, tributo de responsabilidade exclusiva do município, que teria a prerrogativa de legislar localmente sobre a aplicação destes recursos. A emenda define percentual destes recursos a serem aplicados no financiamento das ações e serviços públicos de saúde. No mesmo ano, criou-se o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, através da Emenda Constitucional nº 31, que fixa a necessidade de concentração de recursos no âmbito da União, o que acaba por reduzir as transferências de recursos aos Estados e Municípios.

A criação de uma contribuição específica para o custeio da iluminação pública nos municípios e Distrito Federal será o foco da Emenda Constitucional nº 39/2002 que, ao alterar o sistema tributário nacional, atende exclusivamente os interesses dos municípios, possibilitando uma maior flexibilidade e autonomia financeira.

O que se percebe, nos contextos municipais é uma preocupação muito grande e diversos movimentos no sentido de revisão destas emendas, o que não alcança êxito e estas vigoram delimitando o cenário de operacionalização das ações governamentais e das atividades públicas.

Estas são algumas das muitas Emendas à Constituição Federal que incidem impactos diretos sobre a organização dos municípios quanto aos aspectos políticos, administrativos econômicos e sociais. Cabe destacar que no setor educacional algumas emendas, como a de Criação do FUNDEF (em 1996) e de criação do FUNDEB (em 2006), serão definidoras de políticas que exigirão adequação e articulação do município. Por este motivo, esta discussão retorna, neste espaço de debate das emendas ao texto legal que produzirão alterações significativas ao espaço de organização dos municípios.

Assim, situa-se a Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996 que amplia as obrigações do município para o ensino e autoriza a União a criar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).

Contudo, a criação do FUNDEF que deveria ser um fundo voltado à ampliação de recursos e à distribuição entre Estados e municípios acaba por favorecer a União, uma vez que em diferentes situações não são respeitados os critérios previamente definidos no artigo 212 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) quanto à distribuição dos recursos educacionais, com a fixação dos percentuais mínimos a serem aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino. Recursos estes fixados em 18% da receita de impostos da União e 25% da dos Estados e municípios, inclusive a resultante das transferências constitucionais. A CF/88 ainda formaliza, no mesmo artigo que o ensino fundamental público, conta com a contribuição social obrigatória para todas as empresas, configurada no salário-educação como fonte adicional de financiamento. Estes valores, repassados aos Estados e municípios, por desvios ao longo do caminho muitas vezes não chegaram ao seu destino: escolas e sistemas de ensino. Isto dificultou em muito a consecução dos objetivos de erradicação do analfabetismo e da melhoria da qualidade do ensino fundamental, propostos quando do lançamento do referido fundo.

A priorização do ensino fundamental, cuja responsabilidade é delegada ao município aparece expressa no artigo 60 – do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, como necessidade de articulação da sociedade e do poder público, nos próximos dez anos, após a promulgação da Constituição, “com a aplicação de, pelo menos, cinquenta por cento dos recursos a que se refere o Art. 212 da Constituição, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental”. Porém, o cenário que se apresenta não corresponde ao disposto no texto legal. A União nunca aplicou o montante de recursos previsto e, do total dos recursos disponíveis, a prioridade ficou centrada no Ensino Superior. Deste modo, muito pouco sobrou para o efetivo investimento no ensino fundamental – que seria encampado como responsabilidade do município (MONLEVADE, 2000).

A Emenda Constitucional que estabelece a criação do FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, sob n.º 53, foi aprovada em 06 de dezembro de 2006, e objetiva proporcionar a elevação e uma nova distribuição dos investimentos em educação. Deste modo as ações propostas se efetivam em especial pelas mudanças em relação às fontes de financiamento.

O FUNDEB, criado com prazo de vigência de 14 anos, visa o atendimento total da Educação Básica, incluindo educação infantil, ensino fundamental e ensino médio. Esta perspectiva o diferencia substancialmente do FUNDEF, pois, este último previa financiamento com exclusividade ao ensino fundamental.

A previsão de implementação total do FUNDEB se daria em um prazo de três anos, a partir de sua criação, em 2006. Deste modo o progressivo aumento de receitas de todos os impostos que compõem o fundo (ITCMD, ICMS, IPVA, ITR, FPE, FPM, IPI) deveria alcançar o percentual de 20% ao final do prazo de três anos. Esta elevação é considerável, tendo em vista que os recursos anteriormente estavam fixados no percentual entre 6,66% e 15%.

A complementação da União aos Estados e Municípios também obedece a um cronograma progressivo, diferentemente da perspectiva estabelecida nas políticas do FUNDEF, pois neste, a complementação se dava com restrições e só ocorria quando o valor por aluno no âmbito estadual não atingisse o mínimo nacional estabelecido através de decreto presidencial.

Ainda que os impostos arrecadados pelo Município não sejam agregados ao FUNDEB, tal aspecto não isenta este ente federado de aplicar, no mínimo, 25% dos tributos sob sua responsabilidade, para a manutenção e desenvolvimento do ensino, em atendimento ao disposto no artigo 212 da Constituição Federal.

Do movimento em torno da delimitação do arcabouço legal, fixado tanto na CF/88, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB nº 9.394/96 e nas diferentes Emendas Constitucionais aqui brevemente descritas, o intento da investigação toma o rumo da questão pertinente à descentralização. Em contextos superficiais a descentralização pode ser apontada como uma saída, encontrada atualmente para o fracasso das políticas sociais, e, dentre elas as educacionais, vivenciadas em períodos anteriores. Com objetivo concentrado na redução da burocracia, redistribuição de recursos diretamente aos Municípios e eliminação de desvios de verbas públicas as políticas de descentralização estarão articuladas com os desafios dos novos tempos e exigências de um gerencialismo que se quer eficaz e comprometido. Ainda assim, estas probabilidades que se anunciam não se traduzem em efetiva autonomia uma vez que a reorientação estabelecida como nova ordem apenas promove uma reconcentração de poder, agora baseado nos localismos municipais, o que, objetivamente, pouco contribui para a redução das desigualdades educacionais.

Entretanto, ainda que os localismos e artimanhas do poder municipal estejam presentes nesta reconfiguração de poder, é perceptível que a descentralização financeira, com repasse de recursos e previsão de acompanhamento técnico é uma forma que melhor condiz com a realidade brasileira, haja vista as dimensões territoriais e a multiplicidade cultural a diversidade econômica entre as amplas regiões brasileiras. O que se considera prioritário é que se efetive e se consolide um formato federativo de não-centralização, no qual ocorra o fortalecimento da autonomia municipal, de modo que “o município ande com as ‘próprias pernas’, assegurando a interdependência com as demais instâncias, no cumprimento e implementação da política educacional” (MACHADO, 2002, p. 129).

3. A Organização do Sistema Municipal de Ensino: Possibilidades de Colaboração nos Processos de Planejamento e Execução das Políticas Educacionais

A noção de sistema está atrelada a um “conjunto de elementos, ideais e ou concretos, que mantêm relação entre si formando uma estrutura” (BORDIGNON, 2009, p. 25) e que neste processo de estruturação mantém uma relação interdependente que possibilita a percepção de uma totalidade harmônica com relativa autonomia voltada para um objetivo. A percepção do autor, ainda situa a ideia de sistema com base em alguns princípios que podem ser estruturados a partir da totalidade, da sinergia, da finalidade, da autonomia, da organização e da normatização.

Dadas às características que modelam um sistema é mister concordar que:

[...] esses princípios fundantes não esgotam toda a riqueza de características de um sistema, mas estabelecem os parâmetros para sua organização. Em síntese, um sistema articula e organiza um conjunto de instituições e normas, formando um todo sinérgico. As normas constituem o elemento articulador, organizador, que estabelece a coerência da ação de cada parte no todo em vista de sua finalidade (BORDIGNON, 2009, p. 28).

Diante da consolidação da ordem política e administrativa, exposta na CF/88, em seu artigo 18, tanto a União, como os Estados, o Distrito Federal e os Municípios assumem uma autonomia própria e, no caso das políticas educacionais, percebe-se, nos contornos fixados no artigo 211, a instituição dos sistemas de ensino como saída para uma descentralização que se quer promotora de maior autonomia aos entes federados que agora assumem, colaborativamente, a responsabilidade pela organização da educação. Da legislação maior emana o caráter descentralizador e colaborativo entre os entes, quando confirma que:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. (...) § 4º Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar universalização do ensino obrigatório (BRASIL, 1988, Art. 211).

É, portanto, a partir da determinação exposta na Carta Magna, que a atribuição de organização da educação pública, em período anterior, atribuída apenas à União, Estados e Distrito Federal, passa a ser também tarefa dos Municípios.

A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul referenda o regime de colaboração entre os entes federados quando, em seu artigo 206 orienta que “os municípios organizarão seus sistemas de ensino em regime de colaboração com os sistemas federal e estadual” (RIO GRANDE DO SUL, 1989, Art. 206).

A partir das definições estabelecidas pela LDB nº 9.394/96 busca-se normatizar, no âmbito do município, os princípios que deverão orientar a gestão do ensino ofertado por este ente federado. Assim, no artigo 11, define a lei o que é próprio da esfera de ação – entendida como competência do município:

I – organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados; II – exercer ação redistributiva em relação às suas escolas; III- baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino; V- oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento de ensino (BRASIL, 1996, Art. 11).

A legislação prevê, como já mencionado, uma ação articulada entre União e demais entes federados, como bem expressa a intenção de um regime de colaboração. Entretanto, a atribuição das competências do município é exposta de forma clara e intencional objetivando o repasse de responsabilidade para a alçada municipal no que concerne a organização e desenvolvimento do ensino fundamental.

A criação dos Sistemas Municipais de Ensino, apontado como possibilidade na concretização desta organização é apresentada no artigo 18 da LDB/96. Os Sistemas Municipais de Ensino são integrados pelo conjunto das escolas da rede pública municipal, pelas instituições privadas dedicadas à educação infantil e pelos órgãos municipais que dão sustentação ao funcionamento das escolas.

O texto da Carta Constitucional ao expressar as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal expõe, entre outras, a de “legislar sobre educação, cultura, ensino e desporto” (BRASIL, 1988). Tal competência, no entanto, não aparece, textualmente, quando a Carta Magna trata das competências do Município, limitando-se a considerar que “compete aos municípios: VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental” (BRASIL, 1988, Art. 30, Inciso VI). Grosso modo, uma interpretação textual do expresso nesta legislação acerca das competências arroladas ao município isentaria este ente federado de “instituir sistemas próprios de ensino já que isto entraria em conflito com o disposto no Título III da Constituição” (SAVIANI, 2008, p. 5), contudo, a LDB nº 9.394/96, busca uma saída para esta situação ambígua do texto constitucional e situa com clareza a existência dos sistemas municipais de ensino, que na CF/88 não são referidos. Deste modo, propõe, no artigo 211 o regime de colaboração entre os três entes federados – no qual o município é citado e, ao referir, no artigo 11 que cabe aos Municípios “baixar normas complementares para o seu sistema de ensino” evoca o texto constitucional, buscando respaldo no artigo 30, que situa a competência deste ente federado em “legislar sobre assuntos de interesse local” (BRASIL, 1988, Art. 30 inciso nos incisos I) e de “suplementar a legislação federal e estadual no que couber” (BRASIL, 1988, Art. 30 inciso nos incisos II).

Cabe destacar, que o parágrafo único do artigo 11 da LDB possibilita que “os municípios poderão optar ainda por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica” (BRASIL, 1996). Esta foi uma das formas legais encontrada para a não obrigatoriedade de criação dos Sistemas Municipais de Ensino. Considerando as discrepantes realidades dos Municípios brasileiros, com desigualdades regionais, econômicas, geográficas e sociais, percebe-se que esta saída legal poderá se constituir em uma norma a ser seguida pela maioria dos Municípios, especialmente aqueles que optam por continuar atrelados aos sistemas estaduais, recebendo destes as orientações, normatizações e sendo por estes fiscalizados na sua ação educacional.

Saviani (2008) ao discutir a competência dos Municípios para instituir seus próprios sistemas de ensino afirma que “em verdade, a LDB, ainda que lhe dê caráter opcional, estabelece claramente a competência dos municípios para organizar seus próprios sistemas de ensino. Aliás, o próprio fato de deixar a eles a opção indica o reconhecimento explícito de sua competência nesta matéria” (SAVIANI, 2008, p. 6).

A proposição de opção da criação dos Sistemas Municipais de Ensino pode ser percebida à luz de duas evidências, pois, quando a LDB admite a possibilidade de organização destes sistemas, considera algumas limitações que podem ser encontradas para sua efetivação (SAVIANI, 2008). Do ponto de vista formal, a LDB considera as ambiguidades expostas na CF/88 quando esta apenas prescreve, no Art. 11, como anteriormente citado, a opção em integrar ou não o Sistema Municipal ao Sistema Estadual de Ensino, formando com ele um sistema único de educação básica. Do ponto de vista real, a percepção das dificuldades técnicas e financeiras que muitos Municípios encontram na organização de seu próprio sistema de ensino em curto ou médio prazo impede esta proposta.

A proposta de regime de colaboração exposta na Constituição pressupõe entendimento sobre a abrangência e responsabilidade de atuação de cada ente federativo na organização, oferta e atuação do ensino. Assim, de um lado, situa-se a União, que, em seu âmbito de atuação e organização tem um foco voltado ao sistema federal de ensino e também dos territórios, incumbência esta que se amplia com o financiamento das instituições de ensino públicas federais – escolas, institutos tecnológicos e universidades. Ainda, as atribuições da União são fixadas no artigo 211 da Carta Magna brasileira, em seu primeiro parágrafo, que sofre adequação do texto original através da Emenda Constitucional nº 14, de 1996, sendo tais imputações caracterizadas pelas funções redistributiva e supletiva, com vistas a garantir a equalização de oportunidades educacionais e o padrão mínimo de qualidade do ensino, quando para isto se disponibilizaria assistência técnica e também financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (BRASIL, 1988).

O planejamento das políticas educacionais locais, a partir das orientações que emanam da União, objetiva a equalização das oportunidades de acesso e permanência da população à escola de qualidade. Também pressupõe a noção de sistema, que por si só denota um “conjunto de elementos, isto é, a reunião de várias unidades formando um todo” (SAVIANI, 2008, p. 2). Portanto, ao expor a atuação da União a legislação brasileira considera a existência das inúmeras disparidades regionais, a limitação financeira e técnica a que os sistemas estaduais e municipais estão submetidos, sendo que estes obstáculos devem ser considerados na definição das políticas na área da educação. A partir de então, situa-se a existência dos sistemas de ensino, que possuem autonomia para sua organização, respeitadas as linhas gerais que a União estabelece, segundo “as normas decorrentes dos valores que estão na base da finalidade preconizada” (Ibid., p. 2).

Como o sistema implica em organização com base em normatizações próprias, que lhe atribuem um elevado grau de autonomia e aspectos comuns que se traduzem em obrigações a todos os seus integrantes (SAVIANI, 2008), o envolvimento da União é fixado no processo de pensar as diretrizes no planejamento e elaboração de programas para o custeio das despesas com a manutenção e estruturação do ensino, como merenda escolar, transporte escolar, programas de livros didáticos, dinheiro direto na escola e demais programas que comprovam a ação equitativa e supletiva deste ente federado. Tais programas serão implementados, acompanhados e avaliados na esfera dos sistemas estaduais e municipais de ensino quando, em nível micro, se criam estratégias em torno de interesses locais para execução das políticas de Estado e de Governo que procedem do poder central.

No contexto das sucessivas Emendas Constitucionais que se efetivaram ao longo de mais de duas décadas, desde a promulgação da Carta Magna, percebe-se uma necessidade de se adequar situações em que o repasse de responsabilidades aos Municípios se faz de modo contundente e cada vez mais a União afasta-se da incumbência de executar as políticas sociais. Mais uma vez se opera um chamamento à sociedade civil para que se agregue ao poder governamental local, no sentido de assumir as rédeas da organização das situações locais, numa atitude que demonstre sintonia com o projeto neoliberal em andamento.

4. O Conselho de Educação: Sociedade Civil e Sociedade Política em um Campo de Disputas

Dentro da estrutura de um Sistema Municipal de Ensino o órgão normativo, fiscalizador e propositivo é instituído em torno do Conselho Municipal de Educação. Este colegiado, agregando diferentes setores da sociedade civil e da sociedade política tem uma grande responsabilidade na construção das políticas municipais. Sua articulação abrange um envolvimento tanto com a Secretaria Municipal de Educação quanto em relação às escolas que fazem parte da rede municipal de ensino.

É necessário, situar o que vem a ser um conselho, quais as ideias que embasam a constituição deste colegiado e sua origem. Neste intento percebe-se que a incursão na origem etimológica do vocábulo conselho reporta-o ao termo latino consilium que, tem sua tradução mais aproximada como ouvir e ser ouvido. A noção de conselho pode ser compreendida na singularidade de um órgão no qual a tomada de decisões se dá pela via da análise e de discussões que se efetivam a partir do pressuposto participativo e consciente da sociedade civil que, articulada, sugere, indica e pressiona o poder público no sentido de atendimento de suas demandas (CURY, 2000).

A ideia de conselho, compreendida sob o ponto de vista histórico, não é fruto de uma perspectiva recente. João Monlevade (2000) ao discorrer sobre a existência dos conselhos, desde os tempos do Brasil Imperial, assinala que, como órgãos de Estado os conselhos adquirem características e finalidades que são ajustadas ao contexto histórico e percepções da sociedade e governos que se sucedem nos distintos períodos da história do país.

Deste modo, o autor afirma que:

Da parte do governo, a criação desses organismos está estreitamente articulada a concepções de eficiência, de controle social e de legitimação política. Porém, podem apresentar outros significados, nos quais a participação da sociedade civil carrega a expectativa da criação de novas formas de relacionamento entre Estado e os cidadãos, a fim de garantir o acesso aos seus direitos (MONLEVADE, 2000, p. 15).

Em análise minuciosa sobre a caminhada do conselho de educação no Brasil, Bordignon (2009) aponta que as tentativas de criação deste órgão remontam à época imperial, quando, em 1842, na então Província da Bahia, criou-se oficialmente o primeiro conselho de educação denominado Conselho de Instrução Pública. Já, em 1854 deu-se, por meio de um decreto imperial, a criação do Conselho Diretor do Ensino Primário e Secundário do Município da Corte (Rio de Janeiro). Assim, os dois primeiros conselhos de educação brasileiros foram respectivamente, criados sob a égide estadual (provincial) e municipal.

Durante todo o Império e nas duas primeiras décadas da República distintas propostas de criação de um conselho nacional de educação foram discutidas, porém não lograram êxito, sendo que somente em 1911 se efetiva a criação de um conselho com amplitude nacional. Desde então, se assinala a criação dos seguintes Conselhos no Brasil: Conselho Superior de Ensino (1911), que, como o próprio nome sugere demonstrava preocupação com demandas exclusivas do Ensino Superior, em detrimento da Educação Básica; Conselho Nacional de Ensino (1925), com remodelação com vistas a atender a todos os níveis de ensino; Conselho Nacional de Educação (1931-1936) com funções apenas consultivas; Conselho Nacional de Educação (1936 – 1961) cuja incumbência centrou-se na elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE); Conselho Federal de Educação (1962 – 1994) criado pela LDB nº 4.024/1961 com atribuições que abrangiam desde questões da macro política educacional até questões particulares como autorização e reconhecimento de cursos, entre outras; Conselho Nacional de Educação – criado inicialmente por Medida Provisória em 1994 e visava atender a demandas políticas do governo, sendo que sua instituição definitiva foi estabelecida em 1995 com a introdução da Câmara de Educação Básica e da Câmara de Educação Superior, sendo sua constituição paritária, com membros indicados pelo governo e por entidades da sociedade civil organizada (BORDIGNON, 2009).

Considerando as distintas fases e atribuições delegadas aos conselhos, enquanto espaços públicos para debate e normatização de políticas que orientarão os governos na execução de um projeto educacional, percebe-se que:

[...] os Conselhos são analisados como agentes de inovação nas políticas públicas porque, ao realizarem a mediação entre a sociedade civil organizada e os organismos governamentais, estão construindo uma nova esfera pública de poder e de controle social. Como tais representam forças sociais organizadas e contribuem para o fortalecimento de novos sujeitos políticos (GOHN, 2001, p.31).

Sob este prisma Bordignon (2009) destaca a criação dos Conselhos Estaduais de Educação e do Distrito Federal que, embora já estivessem previstos nas constituições de 1934 e 1946 são efetivamente criados com a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação, em 1961, em todos os Estados brasileiros. São datados de um período anterior a esta lei apenas os Conselhos Estaduais da Bahia, Acre, Alagoas e Rio Grande do Sul.

Ainda que há muito se viesse dando contornos a um Conselho de Educação que pudesse ser reflexo das decisões da sociedade Sales (2005) percebe, neste movimento, um estreito atrelamento deste órgão ao Ministério da Educação e Secretarias Estaduais de Educação, quando as pessoas que integravam os conselhos eram designadas pelos governos federal e estadual, sendo por estes fixadas atribuições/funções que claramente expusessem a interpretação legal e a normatização dos atos educativos a serem executados em instâncias governamentais e escolares.

Observa o autor que, somente “a partir da nova Constituição, de 1988, é que se oficializou a gestão democrática das políticas, ou seja, uma gestão compartilhada por representantes de organizações governamentais e de organizações da sociedade civil” (SALES, 2005, p. 26). Neste momento singular na definição das políticas públicas, quando os anseios de democratização dos espaços públicos ainda eram latentes, após anos de cerceamento das liberdades de expressão promovidos pelo Estado ditatorial, os intentos de participação ecoavam em meios aos movimentos sociais, intelectuais, políticos e populares.

Quanto aos Conselhos Municipais de Educação, estes aparecem na legislação educacional brasileira, a partir da reforma do ensino de 1971 promovida pela Lei nº 5.692 sendo que, até este período, poucas foram as tentativas de criação destes órgãos em âmbito municipal. Conforme apontam Balzano e Zanchet (2001), no Rio Grande do Sul destacam-se, após constituição democrática de 1934, algumas poucas experiências de criação de Conselhos Municipais de Educação.

A partir de então, na trajetória da gestão pública de educação municipal tem se discutido as atribuições, funções, composição e principalmente o papel dos Conselhos Municipais de Educação no que diz respeito ao processo de descentralização e de autonomia municipal na definição de políticas locais. Este processo, contudo, será alavancado somente com a CF/88, quando, pontualmente o Município passa a configurar, no quadro administrativo e político, como um ente federado, com responsabilidades próprias na organização de sua gestão pública. Dadas as características descentralizadoras, de um modelo de Estado que se quer eficiente, racional e desburocratizado, o foco de atuação do Município passa a ser revistado e conjuntamente com as demais unidades federadas se insere elemento essencial para firmação de um projeto de sociedade em sintonia com uma perspectiva global.

Segundo Verza (2000), no locus do Município, a partir das necessidades básicas de cada grupo social emergem também movimentos sociais diferenciados, pois:

[...] o município se configura como um todo organizado administrativa e politicamente. Sua complexidade estrutural implica-se como desenvolvimento econômico, político cultural e de sua densidade populacional. Nele acontecem relações mais diretas da população com quem exerce funções administrativas e legislativas (VERZA, 2000, p. 124).

É situado neste momento de efervescência que se dá a criação dos Sistemas Municipais de Ensino – SME que, como responsável pela organização da política educacional local tem a possibilidade de criar também um Conselho Municipal de Educação com funções próprias. Cabe lembrar que, no período anterior a CF/88 e a LDB/96 que orienta e fixa diretrizes para a constituição dos Sistemas Municipais de Ensino, muitos conselhos já haviam sido criados em diversos municípios brasileiros, entretanto, estavam integrados aos respectivos Sistemas Estaduais de Ensino e suas funções, por conta disto, eram delegadas pelos Conselhos Estaduais de Educação – CEE.

Silva (2009) ao analisar a nova configuração que se propõe aos conselhos, em uma perspectiva democrática, assegura que,:

Em decorrência, as leis dos Conselhos de Educação são alteradas e os mesmos são reorganizados ou reestruturados, definindo-se um caráter mais participativo nesses órgãos, que passam a contar na sua composição com representantes indicados por segmentos da sociedade civil organizada, e não mais apenas por membros escolhidos pelo Poder Executivo. Além disso, um novo papel lhes é conferido: o de interlocutor e representante dos interesses da sociedade, devendo, portanto, atuar na defesa dos direitos sociais assegurados na Constituição Federal (art. 205, 206 e 208) como o direito de todos a um ensino de qualidade (SILVA, 2009, p. 39, com grifos do autor).

Ao discutir a competência dos Municípios para instituir seus próprios sistemas de ensino Saviani (2008) confirma que em verdade, a LDB, ao passo que apresenta a criação do SME como opcional, coloca claramente a competência dos municípios para organizar seus próprios sistemas de ensino.

A proposição de opção da criação dos Sistemas Municipais de Ensino pode ser percebida à luz de duas evidências, pois, quando a LDB admite a possibilidade de organização destes sistemas, considera algumas limitações que podem ser encontradas para sua efetivação (SAVIANI, 2008). Do ponto de vista formal, a LDB considera as ambiguidades expostas na CF/88 quando esta apenas prescreve, no artigo 11, a opção em integrar ou não o sistema municipal ao sistema estadual de ensino, formando com ele um sistema único de Educação Básica. Do ponto de vista real, a percepção das dificuldades técnicas e financeiras que muitos Municípios encontram na organização de seu próprio sistema de ensino em curto ou médio prazo impede esta proposta.

A perspectiva de repasse de compromissos ao Município associa-se à possibilidade de maior participação da comunidade local na resolução de seus próprios problemas, chamando para si a tarefa de buscar recursos, parcerias e modos de eficazmente suprir suas necessidades, o que se aproxima do ideal apregoado pelo imaginário neoliberal.

Considerando que “a participação dos cidadãos provê informações e diagnósticos sobre os problemas públicos, gerando conhecimentos subsídios à elaboração de estratégias para a resolução dos problemas e conflitos envolvidos” (GOHN, 2001, p. 43), o Conselho Municipal de Educação insere-se como um mecanismo de participação da sociedade civil organizada na governança municipal, o que se traduz em engajamento popular como um recurso produtivo imprescindível.

5. Considerações Finais

Ao situar a pesquisa no contexto municipal o escopo deste estudo buscou analisar como o município se articula para o enfrentamento dos dilemas e desafios, especialmente impostos após a grande explosão municipalista, provocada pela atual Constituição brasileira. Foi a partir deste movimento legal que quando este ente federado passou a desempenhar um papel decisivo na condução de políticas sociais, dentre elas a organização da educação.

Com a possibilidade de criação dos Sistemas Municipais de Ensino, a partir da reestruturação legal, a comunidade, localmente aparelhada tem a tarefa de pensar as políticas educacionais, de modo a privilegiar um ensino contextualizado, considerando as características regionais e culturais. No entanto, ainda que a organização do SME permita uma maior integração e participação da comunidade, alguns entraves de ordem ideológico-partidárias e de interesses de determinados grupos, tendem a prevalecer sobre os interesses coletivos. É preciso, diante destes obstáculos, acercar-se de dispositivos que não só garantam a coexistência de espaços participativos, mas que também favoreçam o compartilhamento de ideias e projetos, pautados em ações dialógicas que fluem das vertentes políticas e civis.

Os desafios que se interpõe no que tange a organização da educação municipal precisa considerar a complexidade das práticas sociais e a necessidade de ampliação do legado participativo especialmente no chamamento aos sujeitos educativos – inseridos, tanto na sociedade política quanto na sociedade civil – e na criação de instrumentos e espaços que garantam que estes tomem parte nas disputas levadas a efeito na arena de construção do Sistema Municipal de Ensino. Os desafios são muitos e, potencialmente, podem ser mobilizadores de atuações participativas, em espaços que cada vez mais se ajuíza como locus de enfrentamento de opiniões e de compartilhamento de ações com vistas à integração da comunidade. Professores, gestores escolares, funcionários, pais e alunos precisam se fazer presentes, como sujeitos indispensáveis à concretização, a bom termo, das políticas educacionais, também nos momentos de formulação destas mesmas políticas. Assim, se ampliam os espaços participativos e a sociedade civil se instrumentaliza e se fortalece, mostrando sua capacidade de enfrentamento ao poder político e suas ideologias dominantes.

Referências

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VERZA, S. B. As políticas públicas de educação no município. Ijuí: Ed. UNIJUÍ, 2000. Coleção Educação.

* Artigo pulicado como Capítulo 1 da obra: Gestão Pública: Enfoques Educacionais. Coleção: Educação Como Forma de Socialização - Volume 10 -Orgs. Oséias Santos de Oliveira, et al. (EDITORA FI, 2018)

Obra disponível gratuitamente em: https://www.editorafi.org/_files/ugd/48d206_d1e4c9868ad54243a3e0204790589602.pdf

(1) Doutor em Educação. Professor na Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR). Membro do corpo docente do Programa de Pós-Graduação Mestrado Profissional em Administração Pública em Rede Nacional (PROFIAP) da UTFPR. Docente no Departamento de Educação da UTFPR/Câmpus Curitiba. Superintendente Executivo da Secretaria Municipal da Educação de Curitiba. E-mail: oseiass@utfpr.edu.br