A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E AS INFRAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS, NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA MUNICIPAL, NA REGIÃO DA BR 230, TRANSAMAZONICA, NO TRECHO DO MARCO ZERO AO KM 310 (ALTAMIRA-RUROPOLIS)

SUMÁRIO

Resumo, Preâmbulo, Escorço Histórico, Introdução - Dos Princípios Constitucionais inerentes a Administração Pública e seus conceitos básicos. 1. A distinção entre Infração Político Administrativo e Improbidade Administrativa. 2. Considerações finais. Bibliografia. Referencia Bibliográfica.

________________________________________

RESUMO

Versa o presente artigo, sobre a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa, Lei n° 8.429/92, (LIA), no âmbito de combate aos atos de improbidade e de corrupção, dos agentes políticos municipais, na Região da BR 230, Transamazônica, compreendida entre o marco zero, e o km 310, trecho conhecido com “espigão central”, nos últimos 10 anos. Pretende-se, debater sobre atos de improbidades administrativas, lesivo ao patrimônio público, no âmbito das administrações municipais, de forma a oferecer subsídios aos operadores sociais de gestão dos trabalhos dos administradores municipais, assim como subsidiar os órgãos interno de controle e fiscalização. A viabilidade material do tema está lastreada em sua importância, e na sua sistemática moderna e atual, assim como nas ações institucionais de combatem a improbidade no âmbito municipal.

________________________________________

PREAMBULARMENTE,

Convêm esclarecer que o trecho pesquisado que referenda o presente trabalho, é compreendido entre as cidades de Altamira e Ruropolis, na BR 230, no que se convencionou chamar de “espigão central ou eixo central” em torno do qual, nasceram às cidades de ALTAMIRA, BRASIL NOVO, MEDICILANDIA, URUARÁ, PLACAS E RUROPOLIS, todas, cidades colonizadas por imigrantes sulistas e nordestinos. Todas as cidades pesquisadas possuem seus sistemas de administração e gerenciamento de recursos públicos, centralizados na figura do seu gestor. Sendo, portanto de inteira responsabilidade do gestor, os atos de improbidade praticados por qualquer membro do seu secretariado. Muito embora, seus secretários também sejam sujeitos ativos e passivos de atos de improbidade, assim como de infrações político administrativa.

No que pese a “pseudo-autonomia” que em tese, se atribui as secretarias municipais de educação, saúde, e assistência social, (que por sua natureza, são gestoras de fundos federais, vinculados as suas atividades, FUNDEB, FNS, FNAS ), os gestores são solidários, pois os secretários não possuem gestão plena, de caráter financeiro, nem patrimonial, não ordenam despesas, limitam-se no campo de sua aplicação a servirem como burocratas, ou técnicos.

________________________________________

ESCORÇO HISTÓRICO

Nos últimos dez anos, esses municípios, tiveram três (03) gestões, sendo a primeira no período de 2001/2004, a segunda no período 2005/2008, a terceira no período de 2009/2011, estando os atuais gestores, no segundo ano de governo.

Todos os gestores, do período de 2001 a 2008, sem exceção, tiveram suas contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará - TCM/PA, suas contas de convênios em 80% (oitenta por cento), de sua totalidade, rejeitadas, pelo Tribunal de Contas do Estado do Pará - TCE/PA, por atos de violação a legislação financeira e orçamentária, desvio da finalidade do objeto do convenio, ou simplesmente não prestam contas, como determina a lei, o que caracteriza mau uso do erário publico, (improbidade).

Ao todo, os ex-prefeitos, e prefeitos reeleitos nos municípios focos de nosso estudo, respondem a 240 ações civis e penais por ato de improbidade administrativa, junto a Justiça Federal e Estadual de suas respectivas comarcas, por atos praticados no livre exercício de sua função publica. (fonte www.tjpa.jus.br e www.trf1.gov.br).

O contingente populacional desses cinco municípios é de 231.628 (duzentos e trinta e hum mil, seiscentos e vinte e oito), munícipes. A título de ilustração, o contingente populacional do município de Santarém, é de 276.665 (duzentos e setenta e seis mil, seiscentos e sessenta e cinco), munícipes, ou seja, 84% (oitenta e quatro pontos percentuais), da população mocoronga. (fonte lei estadual, N° 7.424, DE 14 DE JUNHO DE 2010, publicada no diário oficial do estado do Pará, numero 31687 de 15/06/2010).

Os que não se tornaram inelegíveis, estão com recursos junto ao Tribunal de Contas dos Municípios, TCM/PA, o que os garante, ainda o direito de concorrerem a cargos eletivos, ex vi, da proibição da LC 64/94, LC 131/09, e LC 135/2010 , CONHECIDA COMO LEI DAS FICHAS LIMPAS.

Dos atuais cinco prefeitos eleitos nesta região, nas eleições de 2008, apenas os dos municípios de Placas e Medicilândia, foram eleitos pela primeira vez, e ainda não respondem a processos judiciais. Os outros são re-eleitos, e respondem aos mais variados tipos de processos por improbidade. Os ex-prefeitos, todos, sem exceção respondem a processos.

O prefeito eleito de Brasil Novo, José Carlos Caetano, e seu Vice, Osias Sperotto, governaram por quatro meses, tendo tido seus mandatos cassados pela Justiça Eleitoral, juízo monocrático da 18ª Zona Eleitoral, por captação irregular de sufrágio, estando no exercício do cargo de prefeito, interinamente, o presidente da câmara municipal, como ocorreu nos oito primeiro meses de governo em Santarém, devendo haver, até novembro, eleições complementares naquele município, para a escolha de um novo prefeito, que ira fazer um “mandato tampão”, de dois anos, podendo candidatar-se a reeleição.

________________________________________

INTRODUÇÃO

- DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS INERENTES A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O texto da atual Carta Política, adota como princípios norteadores da administração pública, o que se convencionou a chamar de L.I.M.P.E, ex vi, do artigo 37 caput, in litteris:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência e, também, ao seguinte:

Além dos demais princípios inerentes a probidade da gestão pública, os princípios esculpidos no texto constitucional, são os mínimos, para não dizer indispensável, ao funcionamento do Ente Federativo como um todo.

A respeito da atividade pública versam Celso Antônio Bandeira de Mello e Alexandre de Moraes, respectivamente, in verbis:

"Ao contrário dos particulares, os quais podem fazer tudo o que a lei não proíbe a Administração só pode fazer o que a lei antecipadamente autorize. Donde, administrar é prover os interesses públicos assim caracterizados em lei, fazendo-o na conformidade dos meios e formas nela estabelecidos ou particularizados segundo suas disposições." (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 10ª Ed. Ed. Malheiros editores, 1998, São Paulo, pg. 63).(gn).

"O tradicional princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II, da Constituição Federal e anteriormente estudado, aplica-se normalmente na Administração, porém de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador público somente poderá fazer o que estiver expressamente autorizada em lei e nas demais espécie normativa, inexistindo, pois, incidência de sua vontade subjetiva, pois na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, onde será permitida a realização de tudo o que a lei não proíba".( MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 7ª ed. Ed. Atlas, 2000, São Paulo, pg. 279). (gn).

Destes escólios, resta claro a natureza legalista e normativa que norteiam a conduta do gestor público, assim como o funcionamento da administração, qualquer violação a esses princípios, acarretará ao infrator, violação ao preceito constitucional, assim como atos de improbidades administrativas, alcançados pela lei 8.429/92, bem como crime de responsabilidades, infrações político administrativas, alcançados pelo Dl 201/67, em alguns casos isolados, ou concomitantes.

A Administração Pública não exerce suas atividades e direitos com a mesma autonomia e liberdade que os particulares exercem os seus, e nem poderia ser diferente, sob pena de reinar o absolutismo, a anarquia, a impunidade, a injustiça, o caos.

Enquanto a atuação dos particulares funda-se no princípio da autonomia da vontade, o livre arbítrio, o que representa responder por seus atos, lícitos ou não, a atuação do Poder Público é orientada por princípios como o da legalidade, da supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade dos interesses públicos, completamente normatizados, não sendo admitida, a prática de qualquer conduta não expressa em lei, ou normatizada.

Desta forma, ao agente público, político ou administrativo, não é permitido atuar da mesma maneira que é permitida ao particular, ou seja, de maneira pessoal, que não prevista em lei, defendendo interesses que não os públicos. Ao gestor público, predomina a responsabilidade pelo social, acima de suas condutas e convicções pessoais, condutas essas que devem ser pautadas pela Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e pela Eficiência. – (L.I.M.P.E), no trata da Rés Publica.

Do magistério do mestre Hely Lopes Meirelles, litteris:

"na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na Administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 82.)

Isto porque a Administração Pública não dispõe dos interesses públicos, por serem estes inapropriáveis. A Administração Pública apenas aplica a lei ao caso concreto, razão pela qual possui caráter instrumental e normativo. Toda a sua conduta e normatizada.

Os interesses públicos sobrepõem-se ao interesse dos indivíduos enquanto membros da sociedade, não se confundindo com os interesses peculiares de cada indivíduo. Por esse prisma, o interesse público é considerado indisponível, visto que não se encontra à mercê da vontade do administrador.

"sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público -, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja por serem inapropriáveis". (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 34).

Atribuído o dever ao agente público, este não poderá deixar de exercê-lo, sob pena de responder por omissão. Esse é seu dever de oficio.

Neste diapasão, encontra-se o grande dilema do regime jurídico-administrativo: o binômio "prerrogativas da administração-direito dos administrados". A fisionomia do Direito Administrativo será delineada pelo entrosamento das prerrogativas da Administração com relação aos direitos dos administrados. Não podia ser diferente, como já mencionado alhures.

Resta claro que o efeito, a conseqüência da supremacia do interesse público é a indisponibilidade. Decorre, daí, que, mesmo ao delegar o exercício de determinadas funções públicas ao particular, a Administração delas não poderá dispor. Sendo competência sua exclusiva, pela qual responderá sempre, mesmo que solidariamente. A Exemplo do transporte escolar, da remoção de doentes, da assistência medica sanitária, aos munícipes, dos serviços odontológicos, e cirúrgicos, dentre outros.

Em decorrência da indisponibilidade do interesse público até então mencionada, advém o princípio da legalidade, segundo o qual o administrador, no exercício de sua função, deve limitar-se às exigências previstas em lei. Seus atos têm que encontrar liames normativos, sua função exige a normatização intrínseca. Os limites da atuação administrativa serão estabelecidos por lei, de modo que o agente público poderá somente fazer o que lhe é difuso em lei.

Trata-se de um princípio decorrente do Estado Democrático de Direito e sua eficácia. Ao contrario do particular para quem o que não esta na lei e licito, para a administração publica o que não esta na lei, e EXPRESSAMENTE PROIBIDA A SUA PRATICA.

Por este prisma, a de notar-se que a simples legalidade é meio insuficiente para controlar a Administração Pública. Isto ocorre porque, muitas vezes, o texto legal não é dotado de clareza, dando margem a interpretações diversas.

Estas interpretações ocorrem por várias razões, dentre elas, a falta de precisão da linguagem utilizada na normatização, má elaboração do texto legal, o excesso de leis e regulamentos que sejam aplicadas a cada realidade, e a falta de uma codificação no Direito Público, que se vale de diversas leis esparsas , para regular o âmbito de sua atuação, a exemplo da Lei 4.320/64, Lei 8666/93 e suas atualizações, lei 8429/92, lei 10028/00, a Lei Complementar 101/00, a Lei Complementar 131/2009, Decreto 201/67, alem dos princípios gerais, esculpidos na Carta Republicana de 1988, Constituição Estadual, e a Constituição Mirim.

É nesse contexto que se insere o tema do presente artigo, ou seja, a importância do estudo de princípios como o da moralidade administrativa e o da probidade administrativa, os quais visam limitar a atuação da Administração Pública e fazer com que se atenda o espírito da lei, focados nas ações dos gestores municipais.

Serão ainda analisadas as espécies de atos de improbidade administrativa, as quais importam em enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao erário e atenta contra os princípios norteadores da Administração Pública, ex vi, dos artigos 9, 10, 11 da Lei nº 8.429/92, respectivamente.

Serão demonstradas as distinções entre infrações político administrativas, ex vi, do Decreto lei 201/67, e os atos de improbidade administrativa, sobre o que preceitua a lei 8.429/92, (LIA).

Na região estudada, é cada vez mais comum, as denuncias midiáticas, versando sobre improbidade administrativa, e já começam a existir no ordenamento jurídico local, centenas de ações de improbidades, com o fito de ressarcir ao erário público (especificamente aos cofres do Tesouro Nacional), valores apropriados indevidamente por gestores municipais, referentes a convênios, e as transferências constitucionais repassados aos municípios, oriundos das transferências correntes ou de capitais, repassados pela União ou pelo Estado do Para, a que os municípios fazem jus.

No âmbito Federal, o Parquet , e a AGU , tem sido incansáveis na busca dos ressarcimentos e na punição dos agentes ímprobos, porém, ainda não houve condenação definitiva de nenhum dos ímprobos, na região estudada.

Vale frisar que há a necessidade da União, figurar no pólo ativo, isoladamente ou como litisconsorte ativo necessário, para atrair a competência da Justiça Federal, para apreciar o feito, ex vi, do artigo 109 da Carta Republicana , nos feitos em que a União não é a autora.

No Âmbito Estadual, o Parquet, na sua função de custos legis, vem apresentando uma serie de ações civis publicas, com o fito de coibir atos de improbidades administrativas, de combate a corrupção e ao nepotismo . Ao contrario do Parquet Federal e da AGU, poucas ações estaduais versam sobre o ressarcimento aos cofres públicos, pois no caso do Estado do Pará, especificamente, o Governo Estadual, limita-se a executar as dividas ativas inscritas e não liquidadas, aos cuidados da Procuradoria Geral do Estado do Pará. E o parquet, não intenta ações de ressarcimento, pelo menos não se tem conhecimento de nenhuma delas, essas ações são de competência do ente lesado, no caso o Estado do Pará, ou os Municípios.

No âmbito municipal, as procuradorias jurídicas têm ajuizado ação civil por ato de improbidade administrativa cumulada com ressarcimento ao erário, contra atos de improbidade administrativa praticada por ex-gestores municipais, ações essas que versam sobre apropriação indébita de verbas previdenciárias, ressarcimento ao erário municipal de verbas não aplicas, por obras inacabadas, pela inexecução dos termos de convênios celebrados, ate mesmo de natureza pecuniária, por apropriação de valores oriundos do tesouro municipal.

Ações essas que alem de longas, devidos aos vários recursos permitidos no ordenamento jurídico pátrio, muitas vezes são alcançadas pela ineficiência de suas decisões, haja vista, que os gestores ímprobos, não possuem condições de ressarcir ao erário, os valores desviados.

Cabendo-lhes somente a sanção de ordem política, que os impede de contratar ou candidatar-se a cargos eletivos por um período compreendido de três a dez anos, ex vi, do artigo 12 da lei 8429/92, ou as condenações de natureza penal, nos casos em que se aplica o DL 201/67, como demonstrado alhures.

Na região estudada, em todos os municípios, compreendidos os trechos entre os municípios de Altamira e Ruropolis, todos os ex-gestores, dos últimos oito anos, respondem a processos por improbidade administrativa, tanto no âmbito Federal, como Estadual, acionado quase sempre, pelos atuais gestores, sob pena de responsabilidade solidaria, por omissão, ou acionados pelo Parquet Federal e Estadual, pela AGU, e pela Procuradoria Geral do Estado do Pará.

Ao L.I.M.P.E., podemos conceituar como:

Legalidade: Principio constitucional, pelo o qual a administração só pode fazer o que está permitido em lei, à ausência de previsão legal a qualquer ato, significa proibição expressa de fazê-lo. A exceção é a autorização dada pelo parlamento mirim, que tem competência para apreciar, aprovar ou não, as materias oriundas do executivo, ainda assim o ato só pode ser feito se tiver lei que autorize.

Impessoalidade: Principio constitucional, pelo o qual os atos produzidos pela administração, são de responsabilidade do ente administrativo, independentemente de que o tenha praticado. O agente responde na sua responsabilidade, mas o ente é quem pratica o ato, ou seja, não é o Gestor municipal quem celebra o convenio, mas sim a municipalidade. O gestor assina o ato em nome da municipalidade, responde na sua responsabilidade, mas que se compromete é o ente. Os não cumprimentos dos compromissos firmados responsabilizam o ente administrativo, e não o gestor, que será responsabilizado, via de regra pelo ente, através de ação regressiva.

Moralidade: Principio constitucional, é a moralidade jurídica, e por sua essência normativa, difere das normas morais comuns, essas insculpidas no caráter do homem comum. Aquela é composta por regras de boa administração, pelo trato da Rés publica, ou seja, pelo conjunto de regras e normas de fins legalistas e disciplinares, suscitadas, não apenas pela distinção entre o bem e o mal, mas também pela idéia geral de administração e pela amplitude de seu papel social, assim como pela idéia de função administrativa, norteadas pelo direito.

Publicidade: Principio constitucional, pelo o qual a administração publica, tem por obrigação divulgar todos os seus atos, dando o máximo de divulgação de suas ações concretas. Difere da promoção pessoal do gestor, muito embora ainda seja comum ver propaganda institucional dos entes como “Apoio, Cidade da Gente”, e não, como seria o correto, “Apoio Prefeitura Municipal de Santarém”. A publicidade tem em seu corpo, o caráter de informar e dar transparência a gestão da Rés publica, sendo vedada a promoção pessoal do agente político, sob pena de improbidade administrativa, e infração político administrativa. Com o advento da LC 131/2009, os municípios estão obrigados a divulgarem na rede mundial de computadores, sua contabilidade em tempo real. Porem, o entendimento real, na visão normatizada, do ilustre Ministro de Estado Guido Mantega, (ministro do planejamento do governo lula), é de que o tempo real demanda o lapso temporal de 24 horas.

Eficiência: Principio constitucional, pelo o qual a administração publica deve nortear suas atividades pelo binômio, qualidade e resultado de seus serviços, o que significa dizer que seus serviços devem atingir as suas finalidades, e a satisfação de seu publico alvo. A eficiência refere-se às soluções a serem apresentadas pela administração ao contribuinte, quando vier buscar socorro nos serviços públicos.

Refere-se também, a qualificação dos servidores municipais, no trato com a população.

“a relação SERVIDOR PÚBLICO e CONTRIBUINTE devem ser pautada, pelo RESPEITO MUTUO, pela tolerância, pelo discernimento, pelo urbanismo e acima de tudo pela cordialidade e competência, que como servidores públicos devemos ter com todo aquele que nos procuram afinal essa é a nossa missão institucional: SERVIR”. (Mota, Andre, In Sua Excelência o Contribuinte, Manual de conduta PMP, 2009).

________________________________________

1. Moralidade e Probidade

1.1 - O Conceito de Moralidade

Não se pode negar que a moral é um conceito indeterminado e que varia no tempo e no espaço, fruto da valorização cultural, religiosa e étnica de cada povo. Contudo, este fato não impede a limitação da atuação administrativa, que se rege pelo principio da conceituação normativa, ou seja, o que está prescrito no ordenamento jurídico.

A Constituição Republicana estabeleceu no artigo 37 a moralidade como princípio aplicável à Administração Pública. O referido artigo dispõe que "a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)"(grifo nossos).

Sendo assim, a relação entre o dever da Administração Pública de atuar e o fim almejado pela lei, não pode dispensar a observância da lealdade e da boa-fé, conceitos formadores do princípio da moralidade, que por sua natureza são de caráter subjetivo. A probidade é prerrogativa da administração e do gestor, que nesse aspecto se confundem, sendo indissociável a conduta proba, da gestão ilibada dos recursos públicos.

O princípio da moralidade é de difícil tradução verbal talvez porque seja impossível enquadrar em um ou dois vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadoras das verdadeiras finalidades da Administração Pública. Em geral, a percepção da imoralidade administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto em que a decisão foi ou será tomada. A decisão, que de regra, destoa do contexto, destoa do conjunto de regras de conduta extraídas da disciplina geral norteadora da Administração, frauda princípios legalistas e normatizados, é improba.

Alguns doutrinadores defendem a idéia de que a moral administrativa difere da moral comum, não podendo ser vista, apenas como um conjunto de valores isolados, inerente da personalidade humana, mas sim, como o conjunto normativo de conduta da gestão da Rés Publica, embora esta diferença não acarrete antagonismos entre ambas.

Desta forma entende o professor José Afonso da Silva:

A idéia subjacente ao princípio é a de que moralidade administrativa não é moralidade comum, mas moralidade jurídica. Essa consideração não significa necessariamente que o ato legal seja honesto. Significa como disse Hauriou, que a moralidade administrativa consiste no conjunto de “regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”. ( SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, p. 652)

No mesmo sentido, encontra-se a lição de Lúcia Valle Figueiredo: (FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 45).

Já em 1930, como também nos diz Antônio Brandão, Welter escreve Le Contrôle Jurisdictionel de la Moralité Administrative: “A moralidade administrativa, que nos propomos estudar, não se confunde com a moralidade comum; ela é composta de regras de boa administração, ou seja: pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas, não só pela distinção entre o Bem e o Mal; mas também pela idéia geral de administração e pela idéia de função administrativa”.

É notório que a moralidade administrativa, que é a moralidade jurídica, e por sua essência normativa, difere das normas morais comuns, essas insculpidas no caráter do homem comum. Aquela é composta por regras de boa administração, pelo trato da Rés publica, ou seja, pelo conjunto de regras e normas de fins legalistas e disciplinares, suscitadas, não apenas pela distinção entre o bem e o mal, mas também pela idéia geral de administração e pela amplitude de seu papel social, assim como pela idéia de função administrativa, norteadas pelo direito.

Isto porque os fins a serem cumpridos pela Administração Pública, pela sua amplitude, diferenciam-se dos fins buscados pelo ser humano no exercício de seu livre arbítrio. No entanto, é insuficiente conceituar a moral administrativa como sendo o conjunto de regras da boa administração, haja vista ser a moral um conceito relativo que varia no tempo e no espaço, sujeito a uma conceituação mais ampla, de cunho legalista, além da conceituação filosófica que cerca o tema.

Os padrões a serem seguidos pela Administração são ditados pela Constituição Republicana, repetido pela Carta Estadual, e pela Constituição Mirim, que normatizam a conduta do administrador, do ente administrado, e dos administrados no âmbito de sua competência. A legislação ordinária e complementar regula os procedimentos a serem adotados pelo gestor, na condução do bem publico, para que seja a gestão publica um instrumento de transparência e eficiência, norteada pela legalidade e moralidade.

O que nos parece uma utópica e romântica visão, frente aos grandes desafios que vivem os gestores e seus munícipes, muitas das vezes desassistidos das mais elementares presenças do estado, onde o gestor municipal é ao mesmo tempo, juiz, promotor, padre, conciliador, e etc. O poder publico, é as válvula de escape, onde o munícipe busca o apóio a suas necessidades quotidianas.

Nos municípios, objeto deste estudo, os índices de desenvolvimento humanos são quase que incomensuráveis, onde ainda perduram-se políticas populistas, e feudos eleitorais, alem das grandes dimensões territoriais de suas possessões, dois exemplos merecem destaques, o Distrito de Castelo dos Sonhos, dista a 1200 kilometros da sede da Cidade de Altamira, sendo mais perto de Guarantã do Norte, no Estado do Mato Grosso, distante a 220 km, e a vila de Sombra Santa, distante 280, da sede do Município de Placas, estando mais próxima do município de Belterra, distante 28 km.

As ações de combate aos atos de improbidades administrativas são limitados a atuações de poucos membros do Parquet Federal e Estadual, assim como a iniciativa de alguns gestores, que para não responderem por omissão, acionam o judiciário com o fito de responsabilizar seus antecessores, por atos de improbidades, sob pena de responderem solidariamente, ex vi, dos artigos 10 e 11 da lei 8429/92.

Ainda não se criou no seio da população local, a importância e a consciência do poder fiscalizador que os conselhos municipais têm, e não só os conselhos gestores possuem de fiscalizar os atos do Executivo. Assim como, não existe, nos parlamentares mirins, a consciência do equilíbrio e independência do poder, e de suas funções preponderantes, ou seja, a de fiscalizar, antes a de legislar.

Frisa-se que nesta região, objeto do nosso estudo, esta sendo propalada a tão cobiçada e sonhada, USINA HIDROELETRICA DE BELO MONTE, o que vai atrair uma grande gama de pessoas e um aumento circunstancial de recursos a serem recebidos por esses municípios.

Do escólio doutrinário de Celso Antônio Bandeira de Mello, extrai-se o entendimento de que, a Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará ferir ao próprio Direito, configurando ilicitude que sujeita a conduta maculada, a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Carta Política. Compreendem-se em seu âmbito, como é evidente, os chamados princípios da lealdade e boa-fé...

A principal finalidade deste princípio é evitar abusos por parte dos gestores públicos e ampliar o controle da legalidade. Ou seja, a moralidade administrativa tem como principal objetivo normatizar a conduta do agente público no desempenho de suas atividades, vinculado que está o controle estatal, aos mecanismos de controle da sociedade, e não o contrario.

Em relação ao descumprimento da moralidade administrativa, extrai-se o escólio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, verbis:

“Sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa”.

"A Administração Pública tem, pois, que tomar a si a responsabilidade de realizar os fins da sociedade segundo padrões normativos de justiça e de justeza, esta configurada pelo conjunto de valores éticos que revelam a moralidade.” (PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 79).

Conclui-se, através das definições dos diversos autores supra citados que a Administração Pública tem como fim o bem comum da coletividade e a defesa do interesse público. Qualquer ato que contrarie este interesse público é considerado imoral, tornando-se inválido, ímprobo, impondo ao infrator as sanções impostas pelo ordenamento jurídico pátrio, e ai entende-se a aplicação das normas alem do que já preceitua a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), as sanções previstas no DL 201/67, e na própria Constituição Mirim.

________________________________________

1. A distinção entre infração político administrativo e improbidade administrativa.

Trata-se de dois institutos distintos, o primeiro de cunho político, e o segundo de natureza jurídica. Ambos, porém, sujeitos ao crivo do poder judiciário. Infrações político-administrativas são ilícitos previstos no ordenamento jurídico que só podem ser praticadas pelos agentes políticos, por aqueles que detêm mandatos eletivos, e por seus auxiliares diretos, e que desempenham atividades típicas de governo.

Apesar de serem chamadas de “crimes de responsabilidade”, as infrações político-administrativas não são verdadeiramente crimes, já que aos seus autores não é aplicada pena de prisão, mas apenas as sanções de perda do cargo público e proibição temporária de exercício de função pública, o que não deixa de ser uma punição.

Quando algum agente político é julgado pela prática de infração político-administrativa, analisa-se especialmente a quebra da confiança nele depositada, em decorrência da prática de condutas impróprias, que revelam violação de dever funcional e que acarretam a incompatibilidade com a permanência no cargo.

Vale frisar, que este julgamento, é de natureza política, embora revestido das formalidades legais, sendo que o parlamento mirim funciona como tribunal, e seus membros como juízes. Suas decisões porem, se de acordo com a lei, tem eficácia plena, sem em desacordo, ou ferindo principio legal, são revista, e na maioria das vezes anuladas pelo poder judiciário, ex vi, do artigo 5°, XXXV, da Carta Política Vigente.

No âmbito municipal, os agentes políticos, acusados da prática de crime de responsabilidade, ou infrações político administrativas, são julgados pela Câmara de Vereadores (e não pelo Juiz), podendo ter seus mandatos cassados. No que diz respeito aos Municípios da Região estudada, as comunas, utilizam-se do Decreto-Lei 201/67, subsidiados por suas Constituições Mirins, tendo em vista a ausência de legislação própria para proceder ao rito de “impeachment ” de seus agentes políticos. Enquanto que no âmbito das improbidades administrativas, essas sanções são de natureza judicial, sendo apreciada e julgada pelo judiciário.

Da exegese do decreto lei 201/67, extrai-se duas situações distintas, para a responsabilidade dos agentes, que praticam atos de infração político administrativa, a primeira a ser apreciada pelo judiciário, sem previa manifestação da câmara municipal, ex vi, do artigo 1°, e aquelas que estão sujeitas ao julgamento pela câmara municipal, ex vi, do artigo 4°, do citado diploma.

Deveras, as condutas tipificadas nos incisos do art. 1º do Decreto-Lei n. 201⁄67, versam sobre os crimes funcionais ou crimes de responsabilidade impróprios praticados por prefeitos, sujeito ativo do direito, cuja instauração de processo criminal independente de autorização do Legislativo Municipal e ocorrem no âmbito do Tribunal de Justiça, ex vi do inciso X do art. 29 da Constituição Cidadã.

Ainda nesse sentido, o Art. 2º dispõe que os crimes previstos no dispositivo anterior são regidos pelo Código de Processo Penal, com algumas alterações: "O processo dos crimes definidos no artigo anterior é o comum do juízo singular, estabelecido pelo Código de Processo Penal, com as seguintes modificações".

Por outro lado, as infrações político-administrativas não são consideradas crimes propriamente ditos; mas, antes, "infrações de relevância política". O Poder Judiciário apenas será chamado a intervir nos casos de descumprimento dos direitos e garantias constitucionais.

Logo, data vênia, as condutas descritas no art. 1º do Decreto-Lei 201⁄67 são crimes funcionais e são originariamente julgados no âmbito dos Tribunais de Justiça, pois os Prefeitos Municipais tem foro privilegiado, ex vi, do que dispõe o artigo 29 X, da Constituição Cidadã.

"No ordenamento jurídico-brasileiro não existe a garantia do duplo grau de jurisdição. A Constituição concede aos Prefeitos foro especial por prerrogativa de função. Determina que sejam julgados originariamente pelo Tribunal de Justiça." (RHC - 80.919, Rel. Min. Nelson Jobim, julgamento em 12-6-2001, Segunda Turma, DJ de 14-9-2001.)

O entendimento esposado reflete a orientação jurisprudencial sufragada pelo Supremo Tribunal Federal, senão, vejam-se os precedentes:

DECRETO-LEI 201⁄67. VALIDADE. SÚMULA 496 DO STF. CASO DE EX-PREFEITO.

I. O decreto-lei 201 teve sua subsistência garantida pela carta de 1967-69, e não é incompatível com a constituição de 1988. É valido o processo que, nos seus termos, prossegue contra ex-prefeito, se o domínio versado não é o de verdadeiros delitos de responsabilidade (artigos 4. e seguintes), mas o de crimes ordinários, processados pela Justiça e sujeitos a penas de direito comum (artigos 1. a 3.).

II. o habeas corpus não e sede idônea para a revisão - e menos ainda para a revisão precoce - do processo penal (HC 69.850⁄RS, Relator Ministro Francisco Rezek, Tribunal Pleno, DJ de 27 de maio de 1994).

A doutrina pátria ruma para o mesmo norte, sendo válidas as seguintes transcrições, ipsis litteris:

Os arts. 1º usque 3º do Decreto-Lei n. 201 tratam da responsabilidade penal do prefeito pela prática de crimes funcionais, suas conseqüências e respectivo processo. Na verdade, são crimes próprios de prefeito, também denominados crimes de responsabilidade impróprios ou funcionais. Tratando-se de tais ilícitos penais, independentemente de autorização da Câmara Municipal, o prefeito será processado e julgado perante o Tribunal de Justiça do Estado, nos termos da Constituição Federal, art. 29, X. Entende-se que este dispositivo, do foro privilegiado, só se aplica, enquanto Prefeito, sendo ex-prefeito, perde-se essa prerrogativa, sendo os autos remetidos ao juízo monocrático. O legislador reservou à Câmara dos Vereadores o julgamento de prefeito por infrações político-administrativas, isto é, os tradicionalmente chamados crimes de responsabilidade; quanto aos crimes funcionais, julga-os o Poder Judiciário (FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeito. 3ª Edição. São Paulo: Editora Atlas, 2003. p. 37).

Considerando, o principio processual da inércia , o poder judiciário, somente se manifesta, quando provocado, desta feita, qualquer eleitor, ou cidadão, é parte legitima para apresentar, perante o juízo monocrático, representação contra o prefeito municipal, desde que fundamentada, e com provas suficientes dos crimes de responsabilidades alencadas no artigo primeiro do referido decreto-lei.

Sendo esse juízo incompetente, para apreciar o feito, esses autos serão remetidos ao Procurador Geral do Estado, que em sede de ação de improbidade, por violações do Decreto-Lei 201/67, representará contra o Prefeito Municipal, junto ao Egrégio Tribunal ad quem.

Nos municípios objeto de nosso estudo, o parquet estadual tem feito esse papel a contento, ajuizando ações de conhecimento, junto ao E. Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Nesse sentido, apenas o prefeito, Eraldo Pimenta, do Município de Uruará, responde a dois processos junto ao Tribunal de Justiça, processo 2005.300.39773, e processo 200730001209, os demais, não respondem.

Nos municípios, objeto deste estudo, há um luta, entre, vice-prefeitos, e os prefeitos titulares, como o caso do município de Placas, e Altamira, aonde os vices-prefeitos, vem brigando sistematicamente, através de denuncias tanto na Câmara Municipal, como junto ao Ministério Publico, de infrações político-administrativa, assim como de atos de improbidade, sendo porem, que no caso das câmaras, essas denuncias tem caído no esquecimento, no que pese, o corporativismo, ou quiçá, a cumplicidade entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo Municipal.

No aspecto punitivo, tem-se feito confusão entre crimes de responsabilidade e infrações político-administrativas. É que, conforme a doutrina e jurisprudência do STF, os denominados crimes de responsabilidade do Prefeito, tipificados no art. 1º, do Decreto-Lei n. 201⁄67, e julgados pelo Poder Judiciário, são crimes comuns.

Além do art. 4º do Decreto-Lei n. 201⁄67, apenas o § 2º do art. 29-A da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional n. 25, de 14 de fevereiro de 2000, prevê crimes genuinamente de responsabilidade, consoante se infere da seguinte colação, litteratim:

§ 2o Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:

I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;

II - não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou

III - enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária.

A definição de que os atos tipificados no art. 1º do Decreto-Lei n. 201⁄67 são crimes comuns e, portanto, sujeitos ao crivo do Tribunal de Justiça fazem exsurgir outra questão relevante, qual seja, o alcance da Lei 8.429⁄92 em concomitância com o Decreto-Lei 201⁄67. São normas conflitivas, ou complementares em sua natureza?

É de bom alvitre expor que o tema é exclusivamente de direito. Consigne-se que a responsabilidade do prefeito pode ser repartida em quatro esferas, distintas, porém coesas entre si, quais sejam: civil, administrativa, política e penal. O código Penal define sua responsabilidade penal funcional de agente público, no exercício do cargo. Enquanto que o Decreto-Lei n. 201⁄67 versa sua responsabilidade por delitos funcionais (art. 1º) e por infrações político-administrativas (art. 4º), quando do exercício de função.

Já a Lei n. 8.429⁄92 prevê sanções civis e políticas para os atos improbos. Sucede que, invariavelmente, algumas condutas encaixar-se-ão em mais de um dos diplomas citados, ou até mesmo nos três, e invadirão mais de uma espécie da responsabilização do prefeito, conforme for o caso.

É o que adverte a doutrina, in verbis:

Assim, há condutas que se aninham apenas a LIA, outras que se subsumem tão somente ao Decreto-Lei n. 201 e outras ainda que só são descritas no CP. Também as que se amoldam, conforme o caso, a todos ou algum daqueles diplomas. Por exemplo, o peculato de uso é crime funcional (Decreto-Lei n. 201) e ato de improbidade administrativa (LIA), mas é fato atípico do Código Penal. Outro exemplo: a concussão só é estipulada no CP (art. 316), mas, se dela advier enriquecimento indevido, pode-se conformar-se, também, ao caput do art. 9º da LIA, e com as condutas expressamente vedadas, no artigo 1° e 4°, do Decreto Lei-201/67.

Contudo, a prática de um ato ilícito (de improbidade, civil, penal-funcional ou político administrativo) enunciado numa daquelas leis, invariavelmente implica a incidência de outra. Exemplificando, qualquer ato de improbidade administrativa (LIA) dificilmente deixará de ser uma conduta incompatível com a dignidade do decoro do cargo (art. 4°, X do Decreto-Lei n. 201). O peculato apropriação (art. 1º, inciso I, do Decreto-Lei n. 201) é delito funcional, mas também é ato de improbidade (art. 9º, inciso I, da Lia) e, com certeza, crime de responsabilidade por indignidade no exercício do cargo (FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeito. 3ª Edição. São Paulo: Editora Atlas, 2003. p. 33).

Sob esse ângulo, ressoa evidente que apenas um ato praticado pelo prefeito pode ensejar a instauração de mais de um processo e atingir mais de uma órbita de responsabilização do chefe do executivo municipal, com imposição de pena privativa de liberdade de direitos, obrigação de ressarcir ao erário, cassação de mandato e a inabilitação para o exercício dos direitos políticos, por exemplo.

Ora, o feixe de responsabilidade do prefeito é inerente ao próprio cargo que ele ocupa cuja investidura decorre de representação popular e exprime o próprio ideal de Democracia. Por isso é que, nessas condições, afiguram-se imprescindíveis mecanismos regulatórios que ressoem em todos os níveis de responsabilidade do prefeito.

Nesse segmento, a Lei n. 8.492⁄92, em seu art. 12, estabelece que "Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito" (...) a penas como suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade de bens e obrigação de ressarcir o erário e denota que o ato improbo pode adentrar na seara criminal a resultar reprimenda dessa natureza.

Esse raciocínio não implica bis in idem , pois a sanção criminal, subjacente ao art. 1º do Decreto-Lei n. 201⁄67, não repercute na órbita das sanções civis e políticas relativas à Lei de Improbidade Administrativa, de modo que são independentes entre si e demandam o ajuizamento de ações cuja competência é distinta, seja em decorrência da matéria (criminal e civil) seja por conta do grau de hierarquia (Tribunal de Justiça e juízo singular).

Todavia, em sentido oposto, o Decreto n. 201⁄67, como anteriormente demonstrado, dispõe sobre crimes funcionais ou de responsabilidade impróprios (art. 1º) e também a respeito de infrações político-administrativas ou crimes de responsabilidade próprios (art. 4º); estes submetidos a julgamento pela Câmara dos Vereadores e com imposição de sanção de natureza política e aqueles com julgamento na Justiça Estadual e com aplicação de penas restritivas de liberdade.

E, tendo em conta que “apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio" e "utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas ou serviços públicos”, são crimes funcionais, ressoa evidente que a eventual sanção penal não se sobreporá à eventual pena imposta no bojo da ação de improbidade administrativa, não na pena política de perda do mandato. Dessa forma, não se cogita bis in idem.

A doutrina não discrepa desse entendimento, sendo oportuno trazer à colação o seguinte excerto, in verbis:

Primeiro, faz-se necessário trazer à luz que a Carta política, ao entendimento do art. 37, § 4º, afasta, expressa e completamente, qualquer conotação penal que se pretenda atribuir aos atos de improbidade administrativa. "Sem prejuízo da ação penal cabível", essa é a locução final daquele mandamento maior, demonstrando, meridianamente, que as cominações nele declaradas não são substitutivas do conjunto de sanções penais fixado na legislação para os crimes funcionais e contra a administração pública. Concorrem com eles, sem substituí-los, nem excluí-los. Ou seja, o dispositivo remete à legislação menor matéria penal, sem ferir sua autonomia de ente legislativo. Daí porque as sanções que a LIA, como norma reguladora, estabelece são desprovidas de substrato criminal. As condutas descritas nos preceitos da LIA podem, também, configurar ilícitos penais, mas estes serão apurados na ação penal cabível, com sanções peculiares (FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeito. 3ª Edição. São Paulo: Editora Atlas, 2003. p. 46-47).

Os municípios de Placas e Brasil Novo, porém, apresentam um dos quadro mais conturbado, brigas políticas internas, tem mantido uma alternância de poder, fora do comum, que nos demais municípios. Placas, por exemplo, nos últimos 03 mandatos, teve cinco prefeitos, sendo que em dois deles, os vices-prefeitos, terminaram os mandatos de seus respectivos titulares.

Brasil Novo, ao contrario, vive um clima de instabilidade, o que criou uma situação anômala ao direito, vez que o prefeito e o vice-prefeito eleitos assumiram apenas por quatro meses, tendo tidos seus mandatos cassados por ato da justiça eleitoral, Juízo da 18ª Zona Eleitoral, confirmada esta decisão por ato do Pleno, do Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Pará, que marcará até novembro, a nova data das eleições complementares. Esse clima gera certa instabilidade nos municípios, o que acaba se revestindo nas suas gestões.

________________________________________

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Não podemos deixar de comentar, que associado ao aspecto legal, que deve nortear a conduta funcional dos agentes públicos, esta associado à grave situação de abandono em que vivem as pessoas nesses municípios. Esses municípios, somente são lembrados, quando ocorrem tragédias, ou se comentem crimes de repercussão nacional, a fora, são sempre esquecidos.

Existe hoje, de forma ainda tímida, incipiente, um movimento no seio da sociedade organizada, com o fito de começar a exigir de suas autoridades políticas, mais transparências, faltando ainda, informação, e acesso as contas publicas. Os gestores municipais, não conseguem ser transparente, em suas gestões, porque de fato, tem muito a esconder, não respeitam os princípios básicos da administração publica, não sofrem reprimenda do Estado a contento, e as ações judiciais, alem de longas, são lentas, ficando muitas das vezes no esquecimento, sendo algumas inclusive alcançadas pela figura da prescrição.

Isso garante aos agentes públicos, uma certeza de impunidade.

A característica comum, a todos os gestores, da região em estudo, e de que possuem maioria na câmara, não sendo nunca alcançados por 2/3 de seus membros, para que sequer seja iniciado um processo de cassação de mandado pelo parlamento mirim. Seus aliados políticos possuem em cargos chaves da administração, apadrinhados seus, ou recebem benesses do executivo, não tomam decisão de qualquer natureza, sem antes “ouvir” o gestor, geralmente os assessores do Poder Executivo, são os mesmo do Poder Legislativo, o que lhes tira uma completa independência. As brigas políticas se resolvem ou na bala, ou na negociata, por isso, ainda predominam os feudos políticos.

As gestões centralizadas, na pessoa do gestor municipal, e a não obrigatoriedade da transmissão de cargo ao vice-prefeito, por um lapso temporal de ate 15 dias, (nesses municípios, deixou-se de ser crime de responsabilidade a não transmissão de cargo, sendo somente feito o registro eletrônico, da transmissão do cargo), onde apenas se publica uma portaria da saída do prefeito.

Os vices-prefeito, não substituem plenamente, os titulares, na ausência, e é muito comum, ver-se despesas pagas pelos prefeitos titulares, mesmo quando fora da sede do município.

Ainda não existe nessa região, e a esse fato, pode ser analisado sob o enfoque do relativismo cultural, e pela ignorância de seus lideres, a consciência de que o patrimônio publico, é um bem comum a todos, e que sua utilidade deve ser, para uso comum, e não para beneficio de uma pequena minoria.

Os atos de improbidade administrativa, ainda estão relacionados, em quase sua totalidade, ao assistencialismo dos gestores, que de forma irresponsável administram a Rés Publica, como sendo propriedade sua.

“Alienus dolus noceri alteri non debet” O dolo alheio não deve prejudicar a outrem.(Cícero).

“De tanto ver triunfar as nulidades, de tanto ver prosperar a desonra, de tanto ver crescer a injustiça, de tanto ver agigantarem-se os poderes nas mãos dos maus, o homem chega a desanimar da virtude, a rir-se da honra, a ter vergonha de ser honesto”. (Rui Barbosa)

“Se não houver frutos, valeu a beleza das flores; se não houver flores, valeu a sombra das folhas; se não houver folhas, valeu a intenção da semente”.Henfil