Medidas de prevenção à corrupção

Introdução

Uma avalanche de denúncias de corrupção durante um governo pode não significar, necessariamente, um aumento real do abuso de uma função pública para fins privados. E isso porque a verdadeira origem da série infindável de denúncias pode estar em disputas políticas.

Por outro lado, nem sempre a inexistência de denúncias de corrupção é claro sinal de que um governo esteja a pautar suas condutas pela Ética. A ausência de denúncias pode muito mais significar o prevalecimento, a preponderância da lei da força sobre a força da lei. Deste modo, a inexistência de casos ou de denúncias pode estar a refletir, na verdade, a inexistência de força imperativa nas leis e regulações determinadas pelo poder público, e o total descrédito deste junto a população. O cidadão não denuncia pois tem no poder público o principal agente da corrupção.

Tal situação resulta na impunidade dos mais poderosos, dos mais ricos, dos mais rápidos para enganar. Estes, até se gabam de jamais terem sido condenados – omitindo que quase sempre estiveram sob a jurisdição de uma autoridade que se deixou subornar.

A ausência de denúncias de corrupção pode também ser um sério indício de uma população sem consciência da razão da existência das leis, de uma população que desconhece seus direitos e que nem vislumbra o quanto perde ao viver sem regras para bem conviver, sem leis que imparcialmente regulem as atividades econômicas. As leis, quando injustas ou sem força imperativa, só trazem insegurança, obstaculizam um desenvolvimento econômico satisfatório, tornam mínima a confiança nas instituições públicas, impedem a governabilidade. Mas se as pessoas desconhecem por completo qualquer forma que altere tal situação, ou já se habituaram de tal forma que e ela aderiram, elas se resignarão ou preferirão manter o status quo.

Naturalmente, as conseqüências da corrupção jamais são benéficas. Dentre essas conseqüências, o economista Luís Filipe Vellozo de Sá cita, em seu artigo Corrupção: Causas e Conseqüências, as já consensuais entre os estudiosos: instituições fracas, impunidade, excesso de regulamentação e de tributos, Estado centralizador, falta de controle e baixa transparência na administração pública, financiamento de campanhas eleitorais e a ausência de uma imprensa livre. Com o decorrer do tempo, um percentual crescente da população dessa realidade se conscientiza e começa a se mobilizar para pôr um basta no vale-tudo. Começa a luta para que as regras que possibilitem uma convivência pacífica prevaleçam e as leis sejam devidamente aplicadas por magistrados justos, imparciais, que não se deixem subornar.

Constata-se, então, que prevenir é sempre melhor do que remediar. Porque, infelizmente, quando a corrupção é sistêmica e as regras formais não determinam mais como os procedimentos devem ser operacionalizados, durante o combate a essa situação desvirtuada, muitas batalhas são perdidas. E essas perdas não se limitam apenas a prejuízos materiais, mas ceifam inúmeras vidas humanas. Afinal, uma das principais causas da violência extremada é precisamente a corrupção.
Infelizmente, uma das formas de contra-ataque dos corruptos tem sido a de provocar uma avalanche de denúncias contra os principais órgãos ou autoridades que os esteja investigando e combatendo. Durante a confusão, a desordem provocada pelo alarido, os corruptos continuam atuando. Às vezes, com maior intensidade.

No que concerne à prevenção, urge sempre considerar que a mente criminosa é muito engenhosa para o mal e está sempre a criar novos métodos para desfechar seus golpes. De modo que criar um sistema de prevenção realmente eficiente demanda igual ou superior engenhosidade para se impedir que novos golpes sejam aplicados com êxito.

Uma dos instrumentos mais eficazes contra a corrupção é, sem dúvida, a educação que privilegie valores morais e éticos. Sem que esses valores sejam devidamente ministrados, de modo a serem compreendidos e assimilados desde a tenra infância, estar-se-á indevidamente a combater os efeitos da corrupção e nunca a frustrar-lhe as tentativas de se impor.

Embora a corrupção esteja vinculada a valores sociais e à cultura, estes podem ser mudados, substituídos por valores e costumes que não apenas se baseiem em tradições milenares – mas na razão, no entendimento do que deve ser evitado e – o motivo – que determina deva ser evitado.

Sem uma boa educação, o que teremos é uma população hipócrita que, ao mesmo tempo que finge escandalizar-se com pequenos delitos, encobre e torna possível a consecução dos mais graves crimes.

Se vivemos em sociedade (e extremamente difícil para o ser humano viver isolado), não podemos nela nos conduzir de modo individualizado, porque a individualização é exatamente o afrouxamento ou desaparecimento das relações sociais. Não se pode viver em sociedade como se os nossos atos não interferissem na vida do(s) outro(s), como se o mal que a este(s) sobreviesse(m) não pudessem igualmente nos atingir. As leis só cumprem eficazmente suas funções quando gerais e irrestritas. Ou todos somos protegidos, ou ninguém o será. Nenhuma lei poderá garantir-nos segurança, garantir-nos direitos quando nós mesmos promovemos insegurança e não reconhecemos os direitos de todas as outras pessoas. Quando descumprimos as leis, quando as ignoramos nós delas tiramos a imperatividade que também nos beneficiaria.

Em verdade, as normas jurídicas nem seriam necessárias se pautássemos nossa conduta pelos valores éticos, isto é, se estivéssemos conscientes de que ações regidas pela honestidade, pela justiça, pela responsabilidade, sinceridade, respeito resultam não só na satisfação pelo dever cumprido, mas em tornar possível e saudável a convivência humana.

Na verdade, a ignorância faz com que se distorça os valores, levando à crença de que ser esperto é ser desonesto. Mas ser desonesto é tão-só negar a si mesmo dignidade. Não poder comprovar a origem de sua riqueza, não ter o respeito nem dos seus, fugir da lei ou só não ser preso porque comprou sentenças a seu favor não é ser livre, é apenas alguém que caminha sem destino carregando prisões dentro de si.

“Se malandro soubesse como é bom ser honesto,
seria honesto só por malandragem.”

Há uma parcela da população que será sempre refratária à compreensão dos valores morais e éticos. No caso destes, o modo adequado de frustrar-lhes os planos é minimizar as oportunidades, diminuir-lhes as chances de cometer o desvio sem serem descobertos, reduzir os entraves às vítimas de provar os crimes contra elas cometidos e, mais importante de tudo, não permitir a impunidade, garantir punição severa e dar certeza de sua aplicação.

Se não houver lacunas ou contradições nas leis, se as penalidades não forem brandas e houver certeza de que estas serão aplicadas; se houver transparência e a prestação de contas for não só obrigatória, mas submetida a um crivo tão refinado quanto minucioso as oportunidades para novos acordos corruptos diminuirão drasticamente.

No Brasil, combater e prevenir a corrupção não é tarefa fácil dada à própria complexidade, dimensão e peculiaridades do fenômeno.

O combate e prevenção têm de se verificar em todas as esferas administrativas: a saber - federal, estadual e municipal.

Mas, no presente trabalho, apenas enfocaremos a prevenção no âmbito municipal.

Quatro medidas de prevenção

Se as primeiras medidas no enfrentamento da corrupção são basicamente repressivas, na continuidade desse combate percebe-se que, concomitantemente, deve-se implantar medidas de prevenção. Porque apenas punir após já consumados os atos já se mostrou insuficiente seja para reverter a situação, reavendo os recursos desviados, seja para impedir novas ocorrências de atos de corrupção.

Destarte, se a prioridade era dada às medidas repressivas, progressivamente, o enfrentamento da corrupção vem se concentrando na prevenção – pois urge impedir que novos atos sejam praticados.

Ações repressivas e medidas preventivas jamais se excluem para um efetivo combate à corrupção. Aquelas, jamais podem ser descuidadas em países como o Brasil, onde já existe um histórico de impunidade, pois a aplicação de sanções enérgicas além de demonstrar que o Estado está atento e em ação, desestimula a prática de novos ilícitos. E o desestímulo já é uma das primeiras formas de prevenção.

De acordo com a cartilha, O combate à corrupção nas prefeituras do Brasil, de Antoninho Marmo Trevisan et al, o cidadão deve sempre estar atento a alguns sinais de irregularidades na administração municipal. Os autores advertem que, embora não necessariamente confirmem a presença de atos de corrupção, a existência de alguns dos sinais a seguir deve estimular a atenção especial dos cidadãos. E, entre outros, alistam estes:

- histórico comprometedor da autoridade eleita e de seus auxiliares;

- falta de transparência nos atos administrativos do governante;

- ausência de controles administrativos e financeiros;

- apoio de grupos suspeitos de práticas de crimes e irregularidades;

- subserviência do Legislativo e dos Conselhos Municipais;

- baixo nível de capacitação técnica dos colaboradores e ausência de treinamento
de funcionários públicos;

- alheamento da comunidade quanto ao processo orçamentário.

Como já dissemos, aqui trataremos das formas de prevenção no âmbito municipal, trazendo à baila algumas medidas preventivas. Dentre muitas outras, aqui mencionamos:

EDUCAÇÃO COM ÊNFASE NA CONSCIENTIZAÇÃO DOS VALORES ÉTICOS E NA VALORIZAÇÃO DOS MECANISMOS DISPONÍVEIS PARA PREVENÇÃO À CORRUPÇÃO;

TRANSPARÊNCIA;

LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA VIGOROSA;

EXERCÍCIO DA CIDADANIA;

AGÊNCIAS DE CONTROLE.

A ignorância e o saber que só propicia a prática do mal estão na origem de todos os crimes.

A ignorância leva, inescapavelmente, à falta de pensamento crítico e, por conseqüência, ao não exercício da cidadania – o que é deletério numa democracia, visto que, quanto mais o cidadão exerce sua cidadania, mais a democracia se fortalece.

Como vimos acima, um dos sinais que pode denotar a prática de corrupção é a falta de transparência nos atos administrativos do governante.

Em virtude disso, é de bom alvitre que seja a informação uma das primeiras medidas a serem adotadas no que concerne à prevenção. Pois quanto mais bem informado o cidadão, mais condições tem ele de entender e participar dos processos de decisão e de nestes apontar falhas.

A administração, por sua vez, ao disponibilizar informações de sua gestão, não só amplia o acesso do cidadão às informações públicas, mas desestimula seus agentes a cometer ilícitos visto que a transparência dos atos administrativos se encarregará de evidenciá-los. Assim, a transparência reduz as oportunidades e os incentivos à corrupção.

Como nos ensina Bruno Speck, a transparência é uma arma simples e eficiente para evitar arranjos antes tolerados em virtude da desinformação. Como enfatizou Fredrik Ericksson, no seminário Brasil-Europa de prevenção à corrupção,
 

“Há uma forte relação entre a democracia e o acesso à informação, assim como entre a transparência e a ausência de corrupção. A transparência talvez seja um dos melhores caminhos para a prevenção do abuso de poder porque torna os ocupantes do poder conscientes do fato de que estão sendo vigiados e podem ser chamados para prestar conta de seus atos. Para que a democracia funcione adequadamente, o parlamento, a mídia e o público devem ter acesso pleno à informação acerca do que o Executivo está fazendo.”

Uma das mais saudáveis conseqüências da transparência para a democracia é a maior confiança dos cidadãos no governo. Aumentando os níveis de integridade das instituições públicas, é também resultado natural da transparência o orgulho dos servidores das funções que exercem.

A transparência a que nos referimos não se restringe a tão-só tornar disponíveis documentos públicos. A apresentação clara e transparente dos objetivos, dos recursos aplicados, assim como toda e qualquer informação que facilite a compreensão dos processos de decisão são fundamentais para que os cidadãos possam cobrar resultados e criticar omissões de seus governantes (no caso, os prefeitos) e representantes políticos (os vereadores).

O acesso à informação pública consiste na disponibilização dos dados:

- sobre a Administração Pública e o próprio governo - sempre preservados o direito à privacidade, o sigilo comercial e os sigilos governamentais resguardados em lei;

- do cidadão que solicita os documentos nos bancos de dados ou nos documentos governamentais.

Outro indício de possível atos de corrupção é ausência de controles administrativos e financeiros.

Para prevenir tais descontroles, a Controladoria Geral da União iniciou em 2003, o Programa Olho Vivo no Dinheiro Público , para possibilitar ao munícipe melhor fiscalizar a aplicação dos recursos públicos. O objetivo é sensibilizar e orientar conselheiros municipais, lideranças locais, agentes públicos municipais, professores e alunos sobre a importância da transparência, da responsabilização e do cumprimento dos dispositivos legais na Administração Pública. O Programa prevê cinco ações que se auto-complementam:
- eventos de educação presencial;

- educação a distância;

- elaboração e distribuição de material didático;

- incentivo à formação de acervos técnicos; e

- parcerias e cooperação institucional.

Não raro, o munícipe reclama do poder federal por não repassar recursos para propiciar uma série de benefícios para a população. Entretanto, os recursos podem estar sendo repassados, sem que o governo municipal, os utilize para promover a saúde da população, construir e manter escolas, cuidar dos idosos, construir e restaurar estradas etc.. Ao revés, aqueles recursos podem estar sendo desviados para custear os gastos de amigos e parentes das autoridades municipais. Se assim for, uma observação mais atenta irá revelar uma repentina mudança de hábitos dessas pessoas, que passam a ostentar bens incompatíveis com suas rendas e a realizar grandes despesas. Nesse caso, temos o fraudador exibicionista, que não tem qualquer pudor em ostentar seu acesso ilícito aos recursos públicos.

Mas há também os fraudadores discretos que subtraem o dinheiro aos poucos e em pequenas quantias, através de esquemas bem articulados com os fornecedores. Aplicado, às vezes, longe do domicílio, o golpe utiliza o que, coloquialmente, é conhecido como “laranja”, isto é, pessoas que, sem conhecimento ou não do golpe, emprestam suas identidades para encobrir os verdadeiros autores das fraudes.

Como o único crime perfeito é o não cometido, mesmo quando bem planejado, o golpe deixa vestígios. A necessidade de sigilo torna difícil o desfrute da riqueza para o próprio corrupto e seus familiares, o que pode gerar conflitos. Ou, às vezes, os outros envolvidos, sentindo-se prejudicados ou traídos, decidem denunciar o esquema. Caso essas hipóteses não ocorram, só mesmo o olhar atento da população pode trazer à luz a conduta ilícita.

O baixo nível de capacitação técnica dos colaboradores e a ausência de treinamento de funcionários públicos, podem ser outros claros sinais da intenção de cometer atos de corrupção. Como advertem os autores da cartilha O combate à corrupção nas prefeituras do Brasil, “deve-se desconfiar de grupos fechados que gravitam em torno do poder. A nomeação de parentes de autoridades (prefeito, secretários, vereadores etc.) é também indício de corrupção.” Por isso o combate ao nepotismo é igualmente importante.

Uma das formas do administrador corrupto tentar impedir a devida fiscalização dos gastos da prefeitura é buscar envolver os vereadores em seus esquemas de fraude. Concomitantemente, resistirá a qualquer tentativa de submeter os dados contábeis e outras informações da administração municipal a organizações independentes a aos cidadãos. Do mesmo modo, impedirá que estes tenham acesso aos atos do poder executivo municipal.

Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas, impondo a responsabilidade na gestão fiscal, inseriu um princípio essencial ao equilíbrio financeiro das prefeituras, que assim pode ser resumido: não se deve gastar mais do que se arrecada. Embora trate-se de um princípio elementar, de simples conclusão, foi necessário consagrá-lo em lei, devido às práticas perdulárias com o dinheiro público em proveito particular. Por defender a transparência absoluta das contas públicas, essa lei é um dos grandes entraves legais à corrupção. Contudo, governos hão, nos quais atos ilegais são cometidos na administração, que ainda oferecem forte resistência à liberação de informações sobre os gastos públicos.

A propósito, a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro disponibilizou na Internet, um resumo dos aspectos considerados por ela mais relevantes da execução orçamentária e financeira da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro no 1º quadrimestre de 2008 (janeiro a abril). No site da prefeitura também encontramos a página da Controladoria Geral do Município – RJ, onde estão alistados vários links, entre os quais os da Controladoria, da Auditoria, das Contas Públicas, do Rio Transparente. Neste último, o cidadão carioca pode acompanhar todos os pagamentos orçamentários e extra-orçamentários realizados pelo governo municipal – Poder Executivo. Apresenta também todos os recursos municipais arrecadados durante um exercício financeiro, com o detalhamento de sua origem e os desdobramentos subseqüentes.

Porém, nenhum desses dispositivos terá eficácia contra a corrupção se o munícipe não se importar em checá-los periodicamente. Por falta de consulta, eles cairão no esquecimento e terminarão desativados sem que muitos nunca tenha tido notícia deles. Por isso, a importância de Programas como o Olho Vivo da CGU, para educar e estimular o munícipe a muito valorizar a transparência na administração pública, a responsabilização e o cumprimento dos dispositivos legais. Nesse sentido, a educação, de adultos e crianças, fará com que o cidadão do presente e do futuro estejam sempre atentos à aplicação dos recursos públicos. Isso fará com que todos os mecanismos nesse sentido venham a ser realmente eficazes na prevenção das várias formas de corrupção.

No que concerne às agências de controle, há de se ter em mente que o controle e supervisão dos recursos públicos são funções clássicas do Estado moderno. Assim, o poder legislativo municipal, as agências municipais de controle e os órgãos de repressão da cidade têm de estar engajados para, juntos com os cidadãos, enfrentar, com bom êxito, todos os ardis dos corruptos. Assim como a constante vigilância dos cidadãos conferirá legitimidade às ações dessas agências, a energia e presteza destas na verificação das denúncias e efetiva punição aos atos ilícitos que forem confirmados dará segurança aos cidadãos.

Possibilidades de adoção de tais medidas

Todas as medidas de prevenção aqui sugeridas são perfeitamente exeqüíveis, bastando apenas que à vontade do cidadão se junte a vontade política. Naturalmente, sem a conscientização da gravidade do fenômeno corrupção, nenhuma medida será tomada, ou, se implementada, terá um histórico de indiferença por parte dos cidadãos e inaplicação por parte dos poderes públicos.
Mas no que toca à transparência, a tecnologia da informação continuamente tem desenvolvido e oferecido novas e cada vez mais rápidas formas de difundir informações mesmo às regiões mais longínquas e remotas do planeta. No município do Rio de Janeiro, mesmo na praia o acesso à Internet é possível. Portanto, o que falta é unir a vontade política à vontade cidadã.

Ainda quanto ao acesso à informação, uma das formas de assegurá-lo é inserir determinações nesse sentido na Constituição Municipal, para que não fique sob a dependência da vontade política da administração municipal. Além desse acesso, é preciso assegurar também o direito de solicitar o acesso.

Blindando contra possíveis retrocessos, será de bom alvitre que os cidadãos exijam a garantia ao acesso à informação pública e o direito de solicitá-lo na Constituição Federal.

No caso específico do Brasil, a transparência pública e o direito de acesso à informação estão consagrados no artigo 37, da Constituição Federal.

Os cidadãos devem ainda estar atentos quanto às exceções estabelecidas na própria lei.

No que se refere à educação, é bastante edificante a iniciativa tomada pela CGU, com o Programa Olho Vivo, de oferecer educação presencial e à distância à população, adulta e infante. Porque, ao contrário do que alguns afirmam, que - “a corrupção não é um problema moral (sic!), que se resolva pela transformação das pessoas” -, tanto o corruptor quanto aquele que se deixa por ele corromper têm valores morais e éticos não apenas incompletos, mas distorcidos ou mesmo inexistentes.

Cumpre ressaltar que a educação que aqui defendemos não é a que se limita a apresentação de nomenclaturas, mas a que dá a devida compreensão dos significados de termos como justiça, honestidade, amor, prudência, liberdade, responsabilidade, sinceridade, respeito. Porque o simples aumento do vocabulário não transforma o indivíduo num cidadão. A cidadania plena implica na compreensão de muitos valores – inclusive e principalmente os morais e éticos.

Conclusão

Embora haja uma corrente de pensadores que defenda não haver apenas efeitos nocivos da corrupção, pois esta teria um papel de facilitar as relações entre o setor privado e burocracias governamentais, geralmente morosas, os fatos comprovam que tal argumento é falacioso, enganador.

Liminarmente, há considerar que são essas burocracias que ensejam a corrupção, pois dão oportunidade a uns de oferecer benefícios e a outros de auferi-los em detrimento da maioria da população. O histórico das sociedades em que a corrupção se disseminou comprova que esta nunca tem efeitos positivos. Seus efeitos são sempre nocivos, prejudiciais, ruinosos.

E, como novamente nos elucida Vellozo de Sá,

“Se a corrupção oferece uma momentânea eficiência ao sistema econômico superburocratizado ou sobreregulado, a tendência é que, ao longo do tempo, essa aparente “eficiência” desmorone como um castelo de cartas. O preço da propina tenderá a aumentar e mais agentes serão incentivados a participar da farra e a sangria será incontrolável.”

Para combater e prevenir a corrupção é preciso entender que há muitos vícios culturais que precisam ser abandonados. Mas para tanto é preciso que não apenas repitamos os termos sem alcançar-lhes o real significado.

Porque é precisamente por desconhecê-los que o indivíduo, pensando estar agindo com esperteza, na realidade, está inviabilizando seus próprios direitos. Ser absolvido por um crime que realmente cometeu pode parecer ao acusado um ganho, mas não é: a impunidade traz prejuízos para toda a sociedade e para o próprio beneficiado pela falta do castigo devido. Pois, como qualquer pessoa, ele também será alvo de transgressões aos seus direitos, e a mesma impunidade que outrora o favoreceu, o prejudicará sendo ele a vítima. E como ele poderá reclamar do “sistema”? Quem se beneficia do mal não pode reclamar quando ele o atinge.

Infelizmente, a compreensão distorcida dos termos e dos valores que estes expressam leva muitos a criar expressões como “ética da malandragem”, “ética do crime”; ou a identificar o “roubo, mas faço” com “eficácia administrativa”. Essa mesma compreensão distorcida leva o homem a confundir – viver irresponsavelmente – com – viver livremente. Mas não há qualquer liberdade na irresponsabilidade. Igualmente, não há qualquer independência no desrespeito. “Tirar vantagem”, mentir, trapacear não são sinônimos de esperteza, e ser injusto e implacável não são prerrogativas do poder.

Volto aqui a afirmar o que disse no trabalho anterior: se os maiores filósofos atenienses – Sócrates, Platão e Aristóteles - não consideravam a democracia como o melhor dos regimes é porque os seus benefícios só são plenamente sentidos se os cidadãos souberem se conduzir – através da Ética. Porque a democracia só se aperfeiçoa quando os cidadãos sabem o significado e o prazer reconfortante de se guiar por valores éticos como – justiça, honestidade, prudência, liberdade, responsabilidade, sinceridade, respeito.

A democracia só será o melhor dos regimes se não cultivarmos a ignorância, se não formos indiferentes ou coniventes com o mal que ameaça a nossa segurança e liberdade e pode aniquilá-las a qualquer momento. Para tanto, é preciso não só combater, mas prevenir a corrupção. Mas para a consecução de tal desiderato urge que exerçamos plenamente a nossa cidadania.

É o que nos parece.

Referências bibliográficas

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