Controle hierárquico, ouvidoria e ombudsman na Administração Pública

Em matéria de administração pública, entende-se por controle hierárquico, a verificação realizada pelos órgãos superiores em relação a seus subordinados. Esse controle, no âmbito hierárquico, há de ser contínuo, e realizado diariamente, por órgão interno ou externo, que tenha especialização e conhecimento na área de atuação a ser fiscalizada.

A fiscalização hierárquica pode realizar-se antes da eficácia da medida tomada pelo subordinado, quando se exige autorização superior para a execução de determinado ato; e mesmo antes que decisões sejam adotadas, quando o superior expede circulares, instruções, ordens de serviço, visando a coerência e uniformidade em certo assunto.

Se o superior hierárquico acompanha todo o desenvolvimento da solução de um assunto, a cargo do subordinado, exerce controle concomitante.

Caso a fiscalização seja realizada após a tomada de decisão pelo subordinado, o controle hierárquico será sucessivo, a posteriori, podendo desencadear-se espontaneamente, por provocação ou de ofício sobre atos e atividades dos subordinados.

Contudo, caso o controle hierárquico seja exercido por meio de ordens manifestadamente ilegais, o servidor haverá de representar imediatamente à autoridade máxima do órgão público acerca da ilegalidade ou da contrariedade aos princípios administrativos.

A autoridade responsável pelo controle hierárquico haverá, além de receber as alegações, verificar sua autenticidade mediante o exame de eventuais provas, já que no ordenamento jurídico universal vigora o princípio “alegatio et non probatio quasi non alegatio”, popularmente entendido como: para quem alegou e não tem como provar, seria melhor que tivesse ficado calado.

O ideal é que sempre o subordinado aja de acordo com uma norma disciplinadora, e que esta seja clara, de fácil entendimento, pois assim, o mesmo poderá ser responsabilizado caso não siga as instruções normativas.

Interessantes ferramentas de controle interno e externo vêm surgindo nos órgãos ou autoridades de controle hierárquico.

A primeira é a criação de ouvidorias, e do cargo de ouvidor. O ouvidor tem a atribuição de receber queixas e denúncias da população contra a ineficiência de órgãos e servidores, contra ilegalidades ou abusos de poder. Em geral, os ouvidores recebem as reclamações, colhem as provas indispensáveis, verificam a legislação em vigor e invocam órgãos que possuem atribuições para tomar as medidas corretivas. É ideal que o ouvidor seja pessoa com conhecimento jurídico e administrativo na área pública, e que possa requisitar apoio de outros órgãos da administração, sempre que necessário.

Outra ferramenta é a figura do ombudsman, termo de origem sueca que significa “homem encarregado de missão pública”, sendo atualmente designado como um meio de Controle da Administração, em geral derivado do Legislativo. Na Suécia, o ombudsman é eleito por um colégio de parlamentares, e a escolha deve recair sobre pessoa com notável saber jurídico, experiência e domínio no campo das ciências administrativas e do direito público.

Contudo, a figura do ombudsman sempre foi afastada pelo legislativo brasileiro. O anteprojeto Constitucional de 1986 previa a criação do “Defensor do Povo”, termo nacionalizado para ombudsman, contudo, os substitutivos posteriores não tiveram inclusa tal figura e as emendas tendentes a criá-lo foram rejeitadas.

Desse modo, conclui-se que a ouvidoria é a ferramenta adequada a ser utilizada pela administração, já que a autoridade máxima do órgão público não haverá de se preocupar em analisar reclamações infundadas ou denúncias vazias, pois serão anteriormente verificadas em pré-análise pelo ouvidor, que encaminhará um processo devidamente instruído com todas as informações indispensáveis ao caso, que só então será submetido a posterior análise.

Rodrigo Soares Borghetti, servidor público e aluno da F.D.F.