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Comunicação, Democracia e Promoção da Saúde: Uma abordagem teórico-conceitual

COMUNICAÇÃO, DEMOCRACIA E PROMOÇÃO DA SAÚDE: UMA ABORDAGEM TEÓRICO-CONCEITUAL
Aurea Maria da Rocha Pitta
Pesquisadora do Departamento de Comunicação e Saúde/CICT/FIOCRUZ
Enviado para publicação em 2003 e publicado pela Revista do CEBES em 2004 na sessão Opinião. Revisado em 11/09/2006 para o Site dos Escritores

Sinopse
O texto é exercício conceitual sobre relações entre Comunicação, Democracia e Promoção da Saúde. Tem como ponto de partida uma análise de discursos realizada no período que compreende 4 Conferências Nacionais de Saúde no Brasil (da histórica oitava à décima primeira Conferência), e busca  relações entre os achados de campo.
Na análise identifica-se um movimento crítico em relação as Políticas de Comunicação setoriais, bem como propostas que se apoximam de outros “propósitos de governo” mais democráticos.
A autora propõe que os avanços em pesquisa neste campo devem ter em conta estudos de caso concretos, propondo 10 dimensões que a seu ver devem ser levadas em consideração nos estudos de Comunicação Pública.

Introdução
A Oitava Conferência Nacional de Saúde já definia como pressupostos do Direito a Saúde, o Direito a Informação e a Liberdade de Expressão, entendido aqui como Direito a Comunicação. Este marco político e conceitual passa a tornar evidente ao final dos anos 80, as íntimas relações existentes entre o Direito a Saúde, a Democracia, e os Direitos a Informação e da Comunicação.
Nas instituições públicas de Saúde, no entanto, o extremo enraizamento de uma cultura informativo-publicitária, herdada especialmente da era Vargas, faz persistir nas instituições de saúde de âmbito federal uma hegemonia de práticas, projetos e políticas institucionais assentadas em concepções da Comunicação, que tomam as instituições governamentais como “Centro” produtor e emissor das Informações em Saúde a serem difundidas a uma “Periferia” ou “receptores”.
Venho ressaltando nos últimos anos, a necessidade de uma redobrada atenção para a relação existente entre o processo de democratização do Estado brasileiro e suas Políticas Nacionais de Comunicação e para a contradição existente entre um discurso de democratização da gestão do Sistema Único de Saúde ou de sua descentralização com gestão participativa e a ausência de uma discussão crítica das políticas institucionais de comunicação instituídas ao longo da história das instituições de saúde, que têm nos modelos “tranferenciais” de comunicação as bases de sustentação conceitual de seu planejamento e de suas práticas e processos de trabalho.
A crítica às práticas institucionais no entanto, me obrigou a buscar o que poderia ser considerado uma “outra” Política de Comunicação, coerente, como nos lembra o emblemático postulado de coerência de Mário Testa (1989) ao final dos anos 80 , com um novo momento da história de um país em lenta caminhada para a democratização de suas instituições e com uma outra base de sustentação teórico-conceitual de suas políticas e estratégias. Fui encontrar na Semiologia dos Discursos Sociais  - SDS e na noção de Economia Política do Significante  proposta por Pinto (1994) o que  considero ser a base de sustentação teórico-conceitual desta outra Política, e nos discursos das 4 últimas Conferências Nacionais de Saúde e nos sucessivos contextos de implementação de suas deliberações, o campo empírico privilegiado de coleta de dados para um trabalho de campo sobre a natureza destas Políticas.
Ao tomar o campo discursivo escolhido, passei a entender que esta outra – ampliada e mais coerente - Política de Comunicação (já indicada de forma genérica na 8ª Conferência Nacional de Saúde), se apresentava para mim, observadora interessada, com feições cada vez mais bem definidas.
As 9ª, 10ª e 11ª Conferências Nacionais de Saúde deixavam brotar sob um olhar já então informado pela crítica aos chamados modelos difusionistas ou transferenciais de comunicação, esta “outra Política” que vai assumindo existência a partir do trabalho de observação, coleta, sistematização, classificação e análise dos dados reunidos .
Estas “descobertas” nos campos da teoria e da prática me instigaram a buscar – não sem dificuldades, no âmbito dos estudos das democracias , pistas que pudessem auxiliar a produção, mesmo que preliminar, de um rascunho teórico-conceitual com o qual pudesse fazer conversar os resultados de campo. Esta tentativa se justificava, já que em dezembro de 2000, durante a 11ª Conferência, se desenhava a proposta de criação de uma Rede Nacional de Comunicação em Saúde nomeada durante os debates e a envolver como atores diferentes instâncias órgãos e entidades como os poderes Legislativo, Executivo, Judiciário, o terceiro Setor, empresas, Universidades e Centros de Pesquisa e movimentos sociais. É deste tosco rascunho que vou me ocupar no presente texto.

Comunicação e Democracia
A aproximação preliminar ao campo dos estudos das democracias fizeram saltar aos olhos, desde o início, as permanentes referências à liberdade de imprensa e à liberdade de expressão como variáveis a serem consideradas nos estudos das democracias contemporâneas . No entanto, me chama a atenção o tratamento dado a estas chamadas liberdades pois, na maioria das vezes, eram (e são) tratadas como variáveis exógenas ou dimensões instituídas dos processos de consolidação destas democracias.
No meu modo de ver - informado pelas posições de muitos dos movimentos sociais em defesa da democracia e da democratização das comunicações da década de 80 , a transição de um regime autoritário aos primeiros e sucessivos contextos em que vem se desenhando a redemocratização brasileira, seria necessário não cair na armadilha da suficiência das políticas informativo-publicitárias e dos seus tradicionais usos, consagrados e legitimadores de diferentes momentos de exercício do autoritarismo na história do país. Esta outra Política deveria ser coerente e estar comprometida com um novo padrão de visibilidade das instituições e de conflitualidade na esfera pública que pudéssemos contrapor aos silêncios e a noção contratualística que sempre caracterizaram as políticas e estratégias difusionistas  em sua busca permanente de construção de uma visão harmônica e esvaziada de poder e de conflitos dos processos políticos e sociais .
Este modelo hegemônico, como insinua Pitta e Meira (1991) em artigo publicado na Revista do CEBES N.32 continuava, a meu ver, como o grande modelo de sustentação teórico-conceitual de políticas de comunicação focalistas que não só adiam, mas limitam e enrijecem os horizontes de uma democracia consolidada: da realização da utopia de um poder visível  ou de uma poliarquia .
Tratava-se portanto, de admitir, após anos de cultura autoritária, que as estratégias comunicacionais de que sustentaram os diferentes contextos autoritários da era Vargas aos que se esgotam ao final da década de 70 no Brasil, deveriam ceder lugar a emergência progressiva do dissenso e da argumentação permanentes – base de sustentação de políticas democráticas de comunicação e solo sobre o qual germinaria um modelo brasileiro de democracia. Passei a trabalhar com a hipótese de que a produção social deste novo “padrão de conflitualidade” na dimensão pública, seria a base de construção de um novo modelo de democracia  também na Saúde. Um Modelo de Democracia coerente com uma outra Política de Comunicação (instituinte e a ser instituída). Ambas, faces de uma mesma moeda: de um novo éthos a reger as relações entre governos e povo.
Para uma aproximação à natureza deste éthos  me inspirei especialmente nos trabalhos de Doimo (1995) e Weber (1994) entre tantos outros.
A primeira, ao analisar as tramas das redes movimentalistas e o papel das ONGs pós-70, propõe como metodologia a observação direta do desenrolar da prática política não institucionalizada e não especializada, prática esta tratada pela autora como um "campo ético-político”. A autora identifica a existência de 3 modalidades de redes sociais atravessadas por tecnologias de comunicação: redes movimentalistas locais e de abrangência territorializada, redes temáticas e redes de Influência.
A segunda analisa estratégias de relação governo-sociedade instituídas num regime autoritário de governo , onde  redes de Comunicação e Coerção se tornaram indispensáveis à  operacionalização de uma ideologia de segurança nacional e na legitimação de governos de "caça à palavra". No desenho desta rede autoritária estariam, para a autora, as tramas das extensas redes criadas para implementar, controlar, coordenar os diversos órgãos, atores políticos, autoridades responsáveis pelo "bom andamento" das políticas governamentais. Rede constituída pelo cruzamento de outras: uma técnico-estrutural (leis, atos institucionais, decretos, novas tecnologias de comunicação como a teleradiodifusão), uma institucional (mídias, setores empresarial e eclesiástico, profissionais de comunicação), uma repressiva (aparato policial, censura, prisão) e uma persuasiva (campanhas de propaganda, eventos esportivos, culturais e sociais, difusão do discurso governamental, difusão da ideologia dominante de diferentes formas) que se cruzam caracterizando um protocolo de comunicação entre governo e sociedade neste contexto.
O acompanhamento e análise dos discursos e propostas formulados no espaço das 3 últimas Conferências Nacionais de Saúde possibilitou um exercício de aproximação àquilo que Norberto Bobbio (1986) denominou de um novo pacto ou proximidade espacial entre governantes e governados, passo considerado fundamental para o alcance da almejada visibilidade das democracias.
Foi analisando neste período estratégias de comunicação de diferentes movimentos sociais em saúde, organizações representativas do terceiro setor (Abrasco, 1996), bem como políticas e estratégias governamentais de comunicação em diferentes “níveis” do SUS (Pitta, 1994), as desigualdades de acesso a condições de produção e circulação discursiva de diferentes atores sociais, que terminei por identificar uma concreta e complexa rede para onde convergem de forma menos ou mais conflitiva, núcleos discursivos em desiguais condições de produção, circulação e construção de legitimidade de seu discurso. De inesperados e surpreendentes a entediantes e carregados de esperados clichês políticos e acadêmicos, esta miríade de outros sujeitos ou novos “Centros” acabam por constituir um “vir a ser” hoje a mercê de um mercado das (tele)comunicações em franca expansão no país e sem nenhuma clara política por parte do executivo ou das instituições Universitárias que possa levar em conta a importância estratégica e mesmo utópica de sua “rala” e aparentemente quase inexistência na dimensão pública.
A partir do reconhecimento da existência e relevância estratégica desta pluralidade muitas vezes invisível aos olhos de alguns guichês burocráticos (governamentais ou não, de esquerda ou não) que passei a trabalhar com a metáfora de REDE, e a defender como propósito de governos comprometidos com uma outra e nova relação “Centro-Periferia”, Políticas de Comunicação socialmente justas que possam permitir melhor e mais adequada mobilidade, mais justa e equânime, destes novos “lugares de interlocução”  e portanto de poder.
Não é intenção deste trabalho, portanto, identificar as formas mais adequadas de  disponibilização de dados ou fluxos de Informações em Saúde produzidas por núcleos governamentais, para mim parte de uma política governamental mais ampla de Informação, Educação e Comunicação, mas de um olhar, tomando o campo da saúde coletiva como arena e objeto de análise, sobre as características e dimensões de uma rede social de comunicação onde se posicionam, em desiguais posições de poder de enunciação e autonomia sujeitos dos complexos processos de tranformação das condições de vida e conseqüentemente de Saúde da população brasileira.
A metáfora portanto é a da Rede essencialmente assimétrica, e atravessada por desiguais possibilidades de incorporação de recursos de poder e portanto de tecnologias de Comunicação a serem superadas através de Políticas comprometidas com a democratização do Estado. Redes que assumem em relação ao passado, como analisa Laura Solito (2001), objetivos diversos e muito complexos: não apenas como ferramentas para melhorar o acesso à informação e saber, mas um papel transformador, inovador e de construção de uma cidadania fundada no pertencimento, na legitimação recíproca entre cidadãos e instituições.
Uma ¨Rede de Redes¨, de natureza complexa, com adensamentos que funcionam como pontos de passagem e negociação entre discursos locais e globais (“glocalizada”) entre o específico e o geral, e eminentemente polifônica . Rede complexa, como são complexos os processos de fragilização ou de determinação da doença (Almeida Filho, 1992)  e a reivindicar rediscussões, reposicionamentos, reconceituações, novos recortes de objetos. Rede que reivindica uma reconceituação do processo de descentralização - a partir daqui entendida como relevância da periferia com respeito ao centro (Bobbio, 1986), ou de empoderamento de novos lugares de fala, de enunciação – “lugares de interlocução” (Araújo, 2002).
Redes de comunicabilidade e capacidade de resposta  tais, que ao mesmo tempo vá tornando possível e expressando um novo pacto societário ou a novas modalidades de relação entre governos, autoridades e burocracias e governados, povo e cidadãos; ou ainda entre uma burocracia governamental que responde por suas ações ou decisões junto a um campo de atores político, legal e juridicamente constituídos (Sklar, 1999)  - dimensões inevitavelmente mescladas .
Redes que não devem ser interpretadas de forma acrítica, romântica, ou ufanista – posturas muito comuns no processo de adoção das chamadas inovações tecnológicas pelo campo governamental, mas como campo de luta política e portanto discursiva de atores sociais com os mais variados propósitos e posicionamentos ideológicos, éticos, político-partidários, culturais. Redes que admitam que o cerne da democracia está na redistribuição concreta de recursos de poder e portanto nos processos de inclusão discursiva de segmentos hoje excluídos dos processos de construção do conhecimento e dos acontecimentos na dimensão pública (Champagne, 1998) . Redes que, de outro lado, como na concepção socialista-democrática (Macpherson apud Sklar, 1999) tendem, no capitalismo, a minar a democracia, já que permitem uma “transferência do poder” do povo ao poder econômico – ao controle do capital e outros recursos de poder responsáveis, em última instância, pelos processos de dominação política no capitalismo e, conseqüentemente, de construção de iniqüidades.
Estas questões preliminarmente me levaram a concordar que os processos de construção de regimes democráticos são processos que só se esclarecem a partir de estudos de caso e/ou de processos sociais particulares que permitam compreender as sutilezas e micro-engenharias sociais, políticas e culturais (portanto discursivas, tecnológicas e comunicacionais), que permeiam os processos de construção da dominação social, política e econômica.
A necessidade de analisar casos concretos vem me levando a uma tentativa de construção de critérios de natureza puramente classificatória, que auxiliem na categorização de cada um dos “nós” de uma dada Rede a ser analisada. Estes critérios propostos preliminarmente podem a meu ver servir de apoio para a análise do papel e do valor estratégico do recorte de Rede a ser analisado e seus diferenciados pontos de “adensamento” como tentei representar na figura 1 .
Proponho assim, preliminarmente, 10 dimensões que devem ser consideradas, de forma concomitante ou não, na análise dos propósitos destes atores ou "nós", cada uma delas a merecer menos ou mais atenção e investimentos por parte destes atores a cada contexto ou situação  específica. Seriam valores dados a cada uma delas – sua importância relativa que a meu ver permitiriam analisar o que chamei de “padrões de conflitualidade” – a serem analisados situação a situação, contexto a contexto, sistema a sistema de governo, identificando-os como menos ou mais inclusivos em relação uns aos outros . Dez dimensões que podemos reconhecer nos discursos e movimentos tácitos da vida cotidiana ou em estratégias discursivas utilizadas em disputas conscientes por espaços de poder. Sempre ao mesmo tempo, sempre tudo. Mas com diferentes pesos e valores a cada situação e a cada contexto específico (ver quadro revisado ao final)


Considerações finais

O estudo de caso desenvolvido ao longo das quatro últimas Conferências Nacionais de Saúde e suas conclusões, mais do que proporcionar um farto material empírico e uma análise das políticas setoriais de comunicação, deixou pistas para avançar no estudo da natureza do éthos a reger as relações de poder – de natureza essencialmente discursiva – envolvidas em situações ou contextos concretos a serem analisados no campo da pesquisa em comunicação, promoção da saúde e os “regimes discursivos” menos ou mais democráticos inerentes ao mesmo. Ao falar de “regime” no entanto, estou propondo um sentido mais ampliado para o termo de forma a não reduzi-lo a “regimes de governo”, mas a regimes de discursividade: modos de dizer, mostrar e de lidar com o mundo, com o outro; situações concretas cotidianas a partir das quais “regimes” menos ou mais democráticos (inclusivos) – em seu sentido mais amplo - são efetivamente construídos – ou não. Onde necessidades menos ou mais objetivas são levadas em consideração ou não. Onde a palavra, o gesto, a ação, a práxis conseguem permitir que aflore o diferente – ou não. Onde cada sujeito ou ator a encenar a vida, o faça de forma a dar permitir que seja bom para cada um em separado, e assim, desigualmente bom para todos.
A fórmula, que parece mágica, é bastante simples. Tem sido proposta de tempos em tempos no campo das religiões, da antropologia, e dos debates em torno das democracias: olhar o outro como a ti mesmo ou o si mesmo como um outro. O resto é conseqüência.

Bibliografia

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37. TESTA, Mário O Pensamento Estratégico em Saúde in RIVERA, Javier Uribe (org) Planejamento e Programação em saúde - um enfoque estratégico. Cortez Editora\ABRASCO,1989
38. WEBER, Maria Helena. Ditadura e Sedução: redes de comunicação e coerção no Brasil (1968/1974). Dissertação de mestrado em Sociologia. RS: UFRGS, 1994
39. WOLTON, Dominique Comunicação Política: a construção de um modelo in Papéis Avulsos n. 11. RJ: ECO/UFRJ, 1989


Quadro 1
1. Dimensão técnico-estrutural
Infra-estrutura de incorporação tecnológica sujeita a diferentes interesses.
2. Dimensão institucional
Rede discursiva e de atores sociais: parlamento e parlamentares, mídia nacional e internacional, empresariado nacional e internacional, instituições religiosas, universitárias e outras instituições formadoras; diferentes núcleos dos poderes executivo, legislativo e judiciário; instituições de pesquisa, outras
3. Dimensão legal ou normativa
Rede discursiva e de atores sociais envolvidos com leis e normas jurídico-institucionais que embasam as relações governos-povo.
4. Dimensão repressiva
Rede discursiva e de atores sociais responsáveis pelas ações impetradas pelo aparato policial: censura, prisão, guerras, conflitos armados.
5. Dimensão cooperativa
Rede discursiva e de atores sociais envolvidos com ações de cooperação que se estabelecem entre organizações governamentais e não governamentais nacionais e estrangeiras.
6. Dimensão conflitiva
Dimensão que atravessa toda a rede pública
7. Dimensão persuasiva
Rede discursiva e de atores sociais envolvidos no planejamento estratégico da propaganda; difusão de eventos esportivos, culturais e sociais; difusão do discurso governamental, difusão de uma só ideologia de desenvolvimento através de diferentes estratégias .
8. Dimensão clientelística
Rede discursiva e de atores sociais envolvidos nas trocas assimétricas de poder com favorecimentos mútuos
9. Dimensão silenciadora (exclusão discursiva/social)
Rede discursiva e de atores sociais responsáveis por estratégias geradoras de Exclusão social e nautonomias
10. Dimensão transformadora (inclusão discursiva/social)
Rede discursiva e de  atores sociais em seus movimentos tácitos e(ou) estratégicos de construção de maior Inclusão Social e discursiva.

Aurea Maria da Rocha Pitta
Enviado por Aurea Maria da Rocha Pitta em 04/09/2006
Reeditado em 01/10/2015
Código do texto: T232134
Classificação de conteúdo: seguro

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Sobre a autora
Aurea Maria da Rocha Pitta
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