Processo coletivo, Inquérito civil e Termo de ajustamento de conduta

Processo coletivo:

Não há um código de processo coletivo aprovado pelo Congresso, no microssistema de tutela coletiva há um núcleo duro formado por dois diplomas legislativos: Lei de ação pública, de 1985 e o Código de defesa do consumidor, de 1990. Ao seu redor há várias outras leis importantes que complementam esse microssistema, como a Lei do mandado de segurança, a Lei de improbidade administrativa, e o estatuto do idoso e o da criança e do adolescente.

Instrumentos extrajudiciais da tutela coletiva:

Audiência pública: um instrumento de aplicação da teoria de Peter Haberle, autor que defende a ideia de sociedade aberta de intérpretes da Constituição, em um molde mais democrático no âmbito do neoconstitucionalismo. Isto é, a interpretação da lei não deve ser feita somente pelos operadores do direito, mas também a todas as pessoas sujeitas à aplicação normativa, de modo que assegure a participação cidadã. Há no Código de Processo Civil a introdução de elementos para a democratização desse processo, como a vedação de decisão surpresa e a possibilidade ampliativa de amicus curiae. Em certos casos a lei exige a realização de audiência pública, como na elaboração do Plano Diretor municipal e quando houver projeto de implantação de empreendimento com significativo impacto para a comunidade. Na antiga lei de licitação, havia obrigatoriedade da audiência antes da formalização do contrato, mas atualmente, o art.21 da Lei n.14.133/21 menciona apenas a possibilidade de audiência. Em outros casos, a lei faculta a realização da audiência pública, como em processos administrativos federais, em ação de controle concentrado de constitucionalidade, quando houver necessidade de esclarecimento de circunstância de fato no STF. No CPC/15, há três previsões de audiência pública: IRDR, recurso extraordinário e especial repetitivo e possibilidade de alteração, pelo tribunal, de tese jurídica adotada em enunciado de súmula ou julgamento de caso repetitivo. Nas leis do microssistema de tutela coletiva, não há previsão específica de audiência pública, mas é de todo recomendável.

Esquema de estudo: CONCEITO - PREVISÃO LEGAL - DISCUSSÃO DOUTRINÁRIA - POSIÇÃO JURISPRUDENCIAL

Inquérito civil:

É um procedimento administrativo investigatório, facultativo, privativo do Ministério Público, de natureza inquisitiva, informal, instaurado por portaria, que visa não apurar a autoria e a materialidade de um delito, mas sim investigar a ocorrência de uma lesão a algum direito coletivo em sentido amplo. O art.129 da CF dispõe que são funções do MP: promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Há também previsão na Lei de ação pública, que indica a possibilidade de o Ministério Público instaurar inquérito civil, bem como no CDC. Assim, o MP tem atribuição privativa de instaurar inquérito civil. Existe ainda um procedimento preparatório de inquérito civil com os objetivos de colher elementos que descrevam melhor o fato (objeto) a ser investigado, e obter elementos que permitam identificar a pessoa ou ente a ser investigado. Há semelhanças com o inquérito policial, como em caso de denúncia anônima para o colhimento de provas como ato procedimental de apuração anterior à instalação do inquérito.

Cabe mencionar algumas características do inquérito civil:

◉ Objeto do inquérito:

corrente 1 (majoritária) - inquérito civil não apenas como instrumento de tutela coletiva, mas também para outras demandas institucionais do MP;

corrente 2 - inquérito civil deve servir somente à tutela coletiva.

◉ Legitimação exclusiva do Ministério Público: qualquer pessoa pode provocar a iniciativa do MP, e o MP pode negar a instauração do inquérito civil. Há entretanto, uma corrente minoritária que entende que a Defensoria também é legitimada para instaurar e presidir inquérito civil.

◉ Facultatividade: o MP pode ou não instaurar o inquérito civil, não sendo condição de procedibilidade

◉ Inquisitoriedade (contraditório?)

corrente 1 - o investigado tem direito constitucional de ser informado e de participar no desenvolvimento do inquérito civil;

corrente 2 (intermediária) - deve-se autorizar contraditório e ampla defesa no inquérito civil, havendo limitação dos atos que não podem ser conhecidos previamente pela parte investigada. Há uma fase de processualização dos procedimentos, o que chama a atenção para a atenuação da diferença entre processo e procedimento, sendo diferenciados pela presença do contraditório e ampla defesa;

corrente 3 (majoritária) - no inquérito civil, assim como no inquérito policial, há a inquisitoriedade, dispensando o contraditório e a ampla defesa.

Mesmo com a inquisitoriedade,vislumbra-se relances de contraditório

◉ Publicidade mitigada: aplica-se o princípio da publicidade dos atos, com exceção dos casos em que haja sigilo legal ou quando a publicidade pode acarretar prejuízo às investigações, a sua instauração obsta prazos decadenciais ou de prescrição, tendo o condão de suspendê-los.

◉ Autoexecutoriedade: o poder investigativo autônomo do MP lhe confere o poder de requisição de documentos, certidões, realização de exames, perícias, colheita de depoimentos, etc. Inclusive, constitui crime descumprir tais pedidos do MP. O STJ entende que só haverá crime se aquela informação que deveria ter sido fornecida pelo sujeito era realmente importante.

◉ Efeitos da instauração do inquérito civil: possibilidade de o MP empregar eficazes instrumentos probatórios, óbice à decadência do direito do consumidor.

◉ Valor probatório: o inquérito civil possui eficácia probatória relativa para fins de instrução da ação civil pública, sendo útil para reforçar a prova colhida em juízo. Se os elementos de prova colhidos estiverem em descompasso com a prova judicial, não terão serventia.

◉ Instauração: o inquérito civil pode ser instaurado de ofício ou por requerimento/representação formulada por qualquer pessoa ou comunicação de outro órgão do Ministério Público. Não é cabível a proposição de habeas corpus diante de um inquérito civil, posto que não há interferência na liberdade de locomoção. Cabe, no entanto, mandado de segurança. O inquérito também pode ser instaurado por designação do Procurador-geral de Justiça, e nessa hipótese, o MP não pode recusar a instauração do inquérito. Decidido o membro pela instauração, ele o fará por meio de portaria.

◉ Instrução: será presidida por membro do Ministério Público a quem for conferida essa atribuição. O MP também pode expedir notificações, que são atos comumente empregados para determinar que uma pessoa compareça perante o MP a fim de prestar esclarecimentos.

◉ Extensão do poder de requisição: somente nos casos em que a lei impuser sigilo poderá ser negada certidão ou informação.

corrente 1 - quando o sigilo da informação é imposto na lei, o MP não pode requisitá-la;

corrente 2 - quando o sigilo da informação é imposto por lei, o MP pode requisitá-la. O ECA também permitiu o acesso a dados sigilosos. Se houver cláusula constitucional de reserva de jurisdição, será necessária uma autorização do juiz.

◉ Requisição do MP de informações protegidas pelo sigilo bancário a instituições financeiras:

corrente 1 (a favor) - a quebra do sigilo bancário não está sob cláusula de reserva do Judiciário, e o poder requisitório do MP não foi limitado, veda-se oposição de exceção de sigilo às requisições feitas pelo MP;

corrente 2 (contra) - posição adotada pelo STF, STJ. O sigilo está protegido e somente é admitida a sua quebra por determinação do Judiciário, e nenhuma autoridade poderá opor a exceção de sigilo. Como as instituições financeiras não configuram autoridades, não seriam abarcadas pela Lei. Caso envolva dinheiro público ou erário, é lícita a requisição do Ministério Público de informações bancárias com o fito de proteger o patrimônio público, não se podendo falar em quebra ilegal de sigilo bancário.

◉ Prazo para conclusão: o procedimento preparatório deve ser concluído no prazo de 90 dias; o inquérito civil deve ser concluído no prazo de um ano, prorrogável pelo mesmo prazo e quantas vezes forem necessárias; a notícia de fato será apreciada no prazo de 30 dias.

◉ Possibilidades: elaboração de um termo de ajustamento de conduta/compromisso, ingressar com ação civil pública, ou requerer o arquivamento dos autos do inquérito civil.

◉ Desarquivamento: o inquérito civil pode ser desarquivado se dentro de 6 meses após o arquivamento surgirem novas provas sobre o fato nele investigado ou se emergir a necessidade de investigar um fato novo relevante, que tenha relação com o fato nele investigado.

Termo de ajustamento de conduta (TAC):

Previsão legal - ECA: órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título executivo extrajudicial. Posteriormente, o CDC passou a prever o ajustamento mediante cominações. Há também previsão na lei de crimes ambientais, bem como no âmbito do sistema brasileiro de defesa da concorrência. Mais recentemente, em 2018, a LINDB também passou a dispor. A resolução n.179/2017 do CNMP assegura uma regulamentação minuciosa.

Natureza jurídica;

corrente 1 - não há espaço negocial, é uma submissão, não uma transação, pois nesta os conflitantes fazem concessões mútuas e solucionam o conflito. Já o TAC passa por um reconhecimento jurídico do pedido por parte do violador do direito coletivo lato sensu;

corrente 2 - não é uma transação típica, mas instituto especial, que admite certa margem de negociação. Dentro dessa corrente, subdivide-se no entendimento de que o compromisso de ajustamento como um ato jurídico ou na compreensão de que é um ato administrativo, negocial e unilateral ou então o entende como uma transação propriamente dita. O STJ já mencionou algumas vezes tratar-se de transação.

Legitimidade: os órgãos públicos são legitimados (não possuem personalidade jurídica), tais como o MP e a Defensoria. Acerca das empresas e sociedades de economia mista havia divergência:

corrente 1 - não são legitimadas, pois não são pessoas jurídicas de direito público;

corrente 2 - se a finalidade é a prestação de serviços públicos, atuam como órgãos públicos.

As demais pessoas jurídicas de direito privado (associações, sindicatos e fundações privadas) não têm legitimidade

Objeto: não há possibilidade de fazer concessão quanto ao direito material, mas é plenamente possível dispor quanto ao modo, tempo e lugar do cumprimento da obrigação.

Extensão:

TAC total, integral ou pleno: se refere à totalidade do litígio, o ajuste é apto a reparar os danos por inteiro;

TAC parcial em sentido estrito: deve haver investigação e propositura de ação coletiva quanto à parcela não compreendida no título.